Convention d’occupation ou concession de plage, le Conseil d’Etat fait tomber les masques en retenant un critère fonctionnel

CE 9 octobre 2026 SNC Pinel, req. n° 501638

Par un arrêt du 9 octobre 2026, le Conseil d’Etat rappelle qu’une convention ne se définit pas, par le titre que les parties lui ont donné, mais par son objet et par les obligations qu’elle met à la charge de son bénéficiaire. Une convention présentée comme une simple convention d’occupation temporaire du domaine public peut ainsi relever du régime spécifique des concessions de plage lorsqu’elle organise concrètement l’aménagement, l’exploitation et l’entretien d’une plage naturelle.

L’affaire prend place sur l’îlet Pinel, à Saint-Martin dans les caraïbes. Le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres avait conclu, le 22 octobre 2019, une convention d’occupation temporaire du domaine public avec la société Karibuni afin de permettre l’exploitation d’une aire de restauration réversible. Une seconde convention avait été conclue le 31 octobre 2019 avec la société P2D2.

La société SNC Pinel, qui s’estimait lésée par ces conventions, a demandé leur annulation au tribunal administratif de Saint-Martin. Par un jugement du 20 avril 2022 ¹TA Saint-Martin 20 avril 2022 SNC Pinel, req. n°s 200008, 200009, le tribunal a prononcé la résiliation des deux conventions à l’issue d’un délai de deux mois suivant la notification de son jugement. Saisie par la société Karibuni, la cour administrative d’appel de Bordeaux ²CAA Bordeaux 18 décembre 2024 Société Karibuni, req. n°22BX01625, compétente pour les outre-mer ³R. 221-7 du code de justice administrative, a toutefois annulé l’article du jugement concernant la convention du 22 octobre 2019 et a rejeté la demande d’annulation présentée par la société Pinel. Pour la cour, cette convention ne constituait pas une concession de plage soumise au régime particulier prévu par le code de l’environnement et le code général de la propriété des personnes publiques. La société Pinel s’est pourvue en cassation.

Pour le Conseil d’Etat, il s’agit alors de déterminer si une convention conclue sur le domaine public maritime, qui autorise l’exploitation d’un restaurant et impose au bénéficiaire diverses obligations d’entretien et d’information du public, doit être regardée comme une convention d’occupation temporaire du domaine public ou comme une concession de plage.

La différence n’est pas seulement sémantique. Les concessions de plage obéissent à un régime spécial, destiné à concilier l’exploitation économique du littoral avec la protection de l’environnement et le maintien de l’accès du public aux plages. Le Conseil d’Etat rappelle ainsi au point 4 de l’arrêt, qu’il incombe au Conservatoire du littoral, lorsqu’il conclut une convention ayant pour objet l’aménagement, l’exploitation et l’entretien d’une plage relevant du domaine public maritime qui lui est affecté ou confié par l’Etat, de respecter les règles applicables aux concessions de plage, notamment celles résultant des articles L. 321-9 du code de l’environnement et L. 2124-4 du code général de la propriété des personnes publiques et les règlements pris pour leur application.

Qu’en retenir ?

La primauté de l’objet concret de la convention : pour censurer l’arrêt, le Conseil d’Etat examine les stipulations de la convention conclue. Celle-ci autorisait la restauration et la location d’équipements de plage, mais imposait également des obligations d’entretien et de préservation du site : propreté, entretien des plantations et des sanitaires accessibles au public, ainsi que sensibilisation à la fragilité de l’environnement.

Ces obligations révélaient une opération globale d’aménagement, d’exploitation et d’entretien d’une plage naturelle, dépassant la simple occupation du domaine public.

Le Conseil d’Etat exerce ainsi un contrôle de qualification juridique des faits : sans remettre en cause les faits constatés par les juges du fond, il corrige leur rattachement à la catégorie juridique de la concession de plage.

Une décision qui protège la cohérence du régime littoral : le Conseil d’Etat refuse qu’une personne publique puisse soustraire une opération relevant du régime des concessions de plage en privilégiant une dénomination contractuelle différente.

Cette solution est particulièrement importante pour les conventions conclues sur des espaces littoraux fragiles. Une aire de restauration, des équipements de plage, des installations sanitaires, des obligations d’entretien et une mission de sensibilisation peuvent former un ensemble indissociable. L’exploitation commerciale participe alors à une opération plus large d’aménagement et de gestion du domaine public maritime.

La décision invite ainsi les personnes publiques à examiner précisément les conventions avant leur conclusion. Lorsqu’un contrat confie à un opérateur une intervention durable sur une plage naturelle, il ne suffit pas de prévoir une occupation privative limitée ou de qualifier l’opération de réversible. Il faut vérifier si le contrat relève matériellement du régime des concessions de plage et s’il respecte les exigences qui lui sont propres.

Autrement dit, la qualification d’un contrat dépend moins de son intitulé que de son économie générale. Lorsqu’une convention organise ainsi concrètement l’aménagement, l’exploitation et l’entretien d’une plage naturelle, elle relève du régime des concessions de plage, avec les garanties environnementales et procédurales qui en découlent.

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