Annulations partielles du décret relatif à l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme

Catégorie

Environnement, Urbanisme et aménagement

Date

juillet 2015

Temps de lecture

7 minutes

CE 26 juin 2015 Association France Nature Environnement, req. n° 360212, mentionné aux Tables et
CE 26 juin 2015 Association France Nature Environnement, req. n° 365876, inédit aux Tables

Le Conseil d’Etat, dans ses décisions du 26 juin 2015, annule partiellement le décret du 23 août 2012 1) Décret n°2012-995 du 23 août 2012 relatif à l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme. pour incompatibilité avec la directive CE du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement de certains plans et programmes 2) Directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001..

Dans la première espèce (req. n°365876), le Conseil d’Etat annule partiellement l’article 3 du décret du 23 août 2012 précité.

L’article 3 de la directive CE du 27 juin 2001 prévoit que différentes catégories de plans et programmes qu’elle vise doivent faire l’objet d’une évaluation environnementale, lorsqu’elles sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.

Ces dispositions ont été transposées au sein de l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme, et un décret en précise les conditions d’application, notamment s’agissant de la détermination des documents d’urbanisme devant faire l’objet d’une évaluation environnementale. Il s’agit du décret attaqué par l’association France Nature Environnement.

Dans cette affaire, l’association requérante contestait la légalité interne du décret attaqué, notamment en tant que celui-ci était contraire aux exigences découlant du paragraphe 3 de l’article 6 de la directive précitée.

Rappelons que l’article 6 de la directive du 27 juin 2001 dispose :

    « Les États membres désignent les autorités qu’il faut consulter et qui, étant donné leur responsabilité spécifique en matière d’environnement, sont susceptibles d’être concernées par les incidences environnementales de la mise en œuvre de plans et de programmes ».

Or, selon la cour de justice de l’Union Européenne, ces dispositions ne font pas obstacle à ce qu’une même autorité élabore un plan ou programme et soit chargée de la consultation en matière environnementale et n’imposent pas « qu’une autre autorité de consultation au sens de cette disposition soit créée ou désignée, pour autant que, au sein de l’autorité normalement chargée de procéder à la consultation en matière environnementale et désignée comme telle, une séparation fonctionnelle soit organisée de manière à ce qu’une entité administrative, interne à celle-ci, dispose d’une autonomie réelle, impliquant notamment qu’elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres, et soit ainsi en mesure de remplir les missions confiées aux autorités de consultation au sens de cet article 6, paragraphe 3, et, en particulier, de donner de manière objective son avis sur le plan ou programme envisagé par l’autorité à laquelle elle est rattachée » 3) CJUE 20 octobre 2011 Department of the Environment for Northern Ireland, C-474/10..

En l’espèce, le Conseil d’Etat relève que :

    « 12. Considérant qu’en désignant le préfet de département comme autorité compétente pour se prononcer sur l’évaluation environnementale des évolutions des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d’urbanisme lorsqu’ils font l’objet d’une mise en compatibilité avec une déclaration de projet décidée par le préfet de région, l’article 3 du décret n’a pas méconnu les exigences rappelées ci-dessus ;
    13. Considérant, en revanche, qu’en confiant à la même autorité la compétence pour approuver le document d’urbanisme et la compétence consultative en matière environnementale, s’agissant du chapitre individualisé du schéma de cohérence territoriale valant schéma de mise en valeur de la mer et de la mise en compatibilité d’office par le préfet du plan local d’urbanisme ou du schéma de cohérence territoriale avec des documents supérieurs, sans prévoir de disposition de nature à garantir que la compétence consultative en matière environnementale serait exercée, au sein de cette autorité, par une entité disposant d’une autonomie effective, le décret attaqué a méconnu les exigences découlant du paragraphe 3 de l’article 6 de la directive
    ».

En conséquence, le Conseil d’Etat valide la désignation du Préfet de département comme autorité compétente pour se prononcer sur l’évaluation environnementale des évolutions des SCoT et des PLU lorsqu’ils font l’objet d’une mise en compatibilité avec une déclaration de projet décidée par le préfet de Région, mais annule partiellement l’article 3 du décret attaqué en tant qu’il désigne l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement pour :

• l’élaboration du chapitre individualisé du SCoT valant schéma de mise en valeur de la mer ;
• la mise en compatibilité d’office par le préfet du PLU ou du SCoT avec des documents supérieurs.

Dans une autre espèce, introduite par le même requérant contre ce même décret (req. n°360212), le Conseil d’Etat annule partiellement le décret attaqué en tant que l’article 1er de ce décret désigne l’autorité administrative de l’État compétente en matière d’environnement aux 1°, 3° à 5°, 8°, 9°, 12°, 14° à 16°, 19° à 23°, 25°, 27° à 32°, 34°, 35°, 37° à 41° et 43° du I et aux 1° à 10° du II de l’article R. 122-17 du code de l’environnement, « sans prévoir de disposition de nature à garantir que la compétence consultative en matière environnementale serait exercée, au sein de cette autorité, par une entité disposant d’une autonomie effective, le décret attaqué a méconnu les exigences découlant du paragraphe 3 de l’article 6 de la directive ».

La double casquette est ainsi possible, mais elle suppose une autonomie effective, laquelle n’est ici pas garantie.

Le Conseil d’Etat rappelle par ailleurs dans l’espèce n°365876 que tant les mises en compatibilité des documents d’urbanisme visés à l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme avec des déclarations d’utilité publique que les mises en compatibilité, prévues par les articles L. 122-15-1 et L. 123-14 du même code, des SCoT et des PLU avec des documents supérieurs peuvent constituer, en raison de leur ampleur, des révisions de ces documents d’urbanisme qui sont comprises dans le champ de l’article R. 121-16 du code de l’urbanisme et impliquent la réalisation d’une évaluation environnementale.

Par ailleurs, le Conseil d’Etat considère, dans les deux affaires, que les dispositions de l’article R. 121-16 du code de l’urbanisme doivent être interprétées comme étant en principe applicables aux procédures d’abrogation totale ou partielle des documents d’urbanisme qu’elles mentionnent.

Le Conseil d’Etat se réfère à cette occasion à une décision de la CJUE aux termes de laquelle si la directive ne se réfère pas explicitement aux actes d’abrogation, il n’est pas exclu que l’abrogation partielle ou totale d’un plan ou d’un programme soit susceptible d’avoir des effets notables sur l’environnement, en ce qu’elle peut comporter une modification de la planification envisagée sur les territoires concernés et qu’il appartient ainsi aux Etats membres de prendre en considération l’impact environnemental d’une abrogation du plan ou d’un programme en vue de déterminer ses éventuelles incidences ultérieures sur l’environnement 4) CJUE 22 mars 2012 Inter-Environnement Bruxelles ASBL et autres, C-567/10..

Enfin, dans l’espèce n°360212, le Conseil d’Etat juge qu’en « écartant, sans justification tirée de motifs impérieux de sécurité juridique ou d’ordre public, l’application des mesures réglementaires de transposition de la directive du 27 juin 2001 issues du décret attaqué du 22 mai 2012 aux chartes de parcs naturels régionaux dont l’élaboration ou la révision a été prescrite par délibération du conseil régional avant le 1er janvier 2013, alors que le délai de transposition est expiré, l’article 7 de ce décret a méconnu les exigences de mise en conformité du droit français avec le droit de l’Union européenne » et annule le décret attaqué sur ce point.

Sur les conséquences de l’illégalité du décret attaqué :

Le Conseil d’Etat, rejetant l’ensemble des autres moyens dans l’espèce n°365876, annule partiellement l’article 3 du décret attaqué, « sans qu’il soit besoin de saisir la cour de justice de l’Union Européenne d’une question préjudicielle ».

Le Conseil d’Etat ne module pas dans le temps les effets de son annulation dès lors que « la portée de l’annulation partielle de l’article 3 du décret attaqué est limitée, compte tenu du nombre d’actes pris sur le fondement des dispositions illégales ; qu’en application de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme, l’illégalité pour vice de procédure des schémas de mise en valeur de la mer adoptés conformément aux dispositions illégales du décret attaqué, ainsi que des plans locaux d’urbanisme et des schémas de cohérence territoriale ayant fait l’objet d’une mise en compatibilité d’office dans les mêmes conditions, ne peut être invoquée par voie d’exception que dans un délai de six mois à compter de la prise d’effet des documents en cause ; qu’ainsi, il n’apparaît pas que la disparition rétroactive des dispositions illégales de l’article 3 du décret attaqué entraînerait des conséquences manifestement excessives de nature à justifier une limitation dans le temps des effets de leur annulation ».

Dans l’espèce n°360212 en revanche, le Conseil d’Etat précise que :

    « il ressort des pièces du dossier que la rétroactivité de l’annulation partielle des dispositions de l’article 1er du décret attaqué présenterait le risque que soit remise en cause la légalité de l’ensemble des plans et programmes pris en application de ces dispositions ainsi que, compte tenu de la possibilité d’exciper, sans condition de délai, de l’illégalité des actes réglementaires propre au droit administratif français, de tous les actes pris sur le fondement de ces plans et programmes ; que le niveau élevé de protection de l’environnement que l’ensemble de ces plans et programmes tendent à assurer, sur l’ensemble des territoires concernés et au regard des différents enjeux environnementaux en cause, pourrait en être durablement altéré ; qu’une telle situation serait préjudiciable tant pour le respect du principe de sécurité juridique, reconnu par le droit de l’Union, que pour la réalisation de l’objectif de protection de l’environnement, lequel constitue l’un des objectifs essentiels de l’Union ; que l’annulation rétroactive des dispositions du décret attaqué créerait également un vide juridique faisant obstacle à la mise en œuvre des autres dispositions nationales prises pour la transposition de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 pour les types de plans et programmes concernés ; qu’au regard des critères qui déterminent, de manière générale, les conditions dans lesquelles le juge administratif français peut faire usage de son pouvoir de modulation des effets d’une décision d’annulation, la prise en compte de ces risques pourrait conduire à maintenir les effets des dispositions en cause de l’article 1er du décret attaqué durant le délai strictement nécessaire pour permettre au Premier ministre de prendre les dispositions organisant un système adéquat d’autorités administratives chargées de l’évaluation environnementale ».

Compte-tenu de ces éléments, le Conseil d’Etat en déduit « qu’il y aurait ainsi lieu de prévoir que l’annulation partielle de l’article 1er ne prendrait effet qu’à compter du 1er janvier 2016 et que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision contre les actes pris sur son fondement, les effets produits par les dispositions du décret attaqué antérieurement à son annulation seraient regardés comme définitifs ».

Le Conseil d’Etat saisit toutefois la CJUE sur la question de savoir, en premier lieu, s’il résulte nécessairement du principe posé par la CJUE selon lequel une juridiction nationale « pourra, compte tenu de l’existence d’une considération impérieuse liée à la protection de l’environnement, exceptionnellement être autorisée à faire usage de sa disposition nationale l’habilitant à maintenir certains effets d’un acte national annulé » 5) CJUE 28 février 2012 Inter-Environnement Wallonie ASBL et autres, C-41/11. qu’une juridiction nationale, juge de droit commun du droit de l’Union européenne, doit, dans tous les cas, saisir la CJUE à titre préjudiciel afin que celle-ci apprécie s’il y a lieu de maintenir provisoirement en vigueur les dispositions jugées contraires au droit de l’Union par la juridiction nationale et ce, alors même que le délai dans lequel la Cour se prononce conduirait en ce cas, quel que soit le sens de sa décision, à différer en pratique les effets de l’annulation éventuellement prononcée par le juge national.

Dans l’affirmative, le Conseil d’Etat demande à la CJUE si elle estime que le maintien, jusqu’au 1er janvier 2016, des effets des dispositions du décret attaqué jugées illégales serait notamment justifié par une considération impérieuse de protection de l’environnement.

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References   [ + ]

1. Décret n°2012-995 du 23 août 2012 relatif à l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme.
2. Directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001.
3. CJUE 20 octobre 2011 Department of the Environment for Northern Ireland, C-474/10.
4. CJUE 22 mars 2012 Inter-Environnement Bruxelles ASBL et autres, C-567/10.
5. CJUE 28 février 2012 Inter-Environnement Wallonie ASBL et autres, C-41/11.

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