Convention d’aménagement, DUP et arrêté de cessibilité ne constituent toujours pas une opération complexe

CE 23 mars 2013 SEM 47 et SMIDEM, req. n° 351101 : mentionné aux tables du Rec. CE

Par un arrêt « SODEMEL » rendu en 2011 et remarqué par les praticiens des opérations d’aménagement, la Haute Juridiction a déjà expressément jugé que l’annulation de la délibération autorisant la signature de la convention d’aménagement n’avait pas pour conséquence de priver de base légale l’acte par lequel l’opération d’aménagement était déclarée d’utilité publique (et le recours à l’expropriation autorisé), pas davantage que les arrêtés de cessibilité des immeubles concernés ¹⁾ CE 11 juillet 2011 SODEMEL, req. n° 320735 : publié au Rec. CE. :
« […] Considérant que l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s’il en constitue la base légale ; que les actes, déclaration d’utilité publique et arrêtés de cessibilité, tendant à l’acquisition par voie d’expropriation des terrains nécessaires à la réalisation d’une zone d’aménagement concerté ne sont pas des actes pris pour l’application de la délibération approuvant la convention par laquelle la commune a confié à une société l’aménagement de cette zone, laquelle ne constitue pas davantage leur base légale ; qu’ainsi, le MINISTRE DE L’INTERIEUR est fondé à soutenir qu’en faisant droit à l’exception d’illégalité de la convention d’aménagement soulevée par M. C et autres à l’appui de leur contestation de la déclaration d’utilité publique, la cour administrative d’appel de Nantes a commis une erreur de droit, alors même que cette déclaration était prise pour permettre la réalisation de cette opération d’aménagement et qu’elle précisait que l’expropriation était réalisée au profit de la société chargée de l’aménagement de la zone […] ».

La cour administrative d’appel de Bordeaux avait jugé exactement l’inverse par un arrêt du 23 mai 2011, soit seulement quelques mois avant l’intervention de cet arrêt « SODEMEL » de juillet 2011, en confirmant l’annulation d’une déclaration d’utilité publique et un arrêté de cessibilité en conséquence de l’annulation de la délibération autorisant la signature d’une convention d’aménagement ³⁾ CAA Bordeaux 23 mai 2011 SEM 47, req. n° 10BX00318. .

C’est l’occasion pour le Conseil d’Etat de réaffirmer très expressément la solidité de son positionnement sur le sujet, en énonçant une nouvelle fois que ces différents actes ne constituent pas les composantes d’une même opération complexe, que l’acte déclarant d’utilité publique l’aménagement de la ZAC n’est pas une mesure d’application de la délibération autorisant la signature de la convention d’aménagement, laquelle ne lui tient pas davantage lieu de base légale. Partant, l’annulation de l’acte autorisant la signature de la convention d’aménagement n’entraine pas celle de l’acte déclarant l’opération d’utilité publique, pas davantage que celle des arrêtés de cessibilité :

« […] Considérant que, par l’arrêt attaqué, la cour administrative d’appel de Bordeaux a adopté les motifs du jugement de première instance annulant l’arrêté préfectoral du 8 avril 2008 par voie de conséquence de l’annulation de la délibération autorisant la signature de la convention de concession, prononcée au motif que le choix de la société d’aménagement de Lot-et-Garonne n’avait pas été précédé d’une procédure de publicité et de mise en concurrence ; que, toutefois, l’arrêté déclarant d’utilité publique l’aménagement d’une ZAC ainsi que les acquisitions d’immeubles nécessaires à la réalisation de l’opération et déclarant cessibles ces immeubles, n’est pas une mesure prise pour l’application de la délibération autorisant la signature de la convention d’aménagement de la ZAC, dont l’annulation, au demeurant, n’a par elle-même, d’effet sur la convention ; que cette délibération n’en constitue pas davantage la base légale ; qu’ainsi le SMIDEM et la société d’aménagement de Lot-et-Garonne sont fondés à soutenir, par un moyen qui est d’ordre public et qui ne saurait dès lors être écarté comme nouveau en cassation, que la cour a commis une erreur de droit […]» (CE 23 mars 2013 SEM 47 et SMIDEM, req. n° 351101)

Un tel moyen se voit même qualifié d’ordre public, susceptible d’être soulevé à tout moment des procédures contentieuses.

Cette approche de sécurisation de la légalité des actes entourant la réalisation d’une opération d’aménagement peut être jugée paradoxale au regard de l’avis sévère du juge sur la légalité des conventions publiques d’aménagement passées sans publicité ni mise en concurrence avant 2005, qui n’ont finalement pas trouvé de bouclier efficace dans le mécanisme de validation législative que les pouvoirs publics avaient tenté de mettre en place ²⁾ CE 18 novembre 2011 SNC Eiffage Aménagement, req. n° 342147 : mentionné aux tables du Rec. CE..

Néanmoins, de facto, cette approche permet au moins d’éviter la remise en question de l’ensemble des opérations d’expropriation d’ores et déjà menées, ce qui permet de ne pas ajouter plus de difficulté que nécessaire aux opérations de résolution des relations contractuelles, les droits de propriété de l’aménageur n’étant pas discutés.

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