Jurisprudence Thalamy versus L. 600-5 et L. 600-5-1 : chroniques d’un mariage impossible

CE 6 octobre 2021 Société Marésias, req. n° 442182 : Rec. CE.

Par cette décision qui aura les honneurs du recueil Lebon, le Conseil d’Etat juge que la délivrance illégale d’un permis de construire portant sur une construction irrégulière au sens de la jurisprudence Thalamy (CE 9 juillet 1986, req. n° 51172 : Rec. CE) ne peut être considérée comme un vice susceptible de donner lieu à régularisation en application des dispositions des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l’urbanisme.

Retour sur cette décision par laquelle le Conseil d’Etat refuse l’attraction du « tout régularisable » à l’œuvre en contentieux de l’urbanisme en ce qui concerne le principe issu de la décision Thalamy.

1          La réalisation de travaux nouveaux sur une construction édifiée sans les autorisations requises exige la régularisation de l’ensemble

Il résulte de la célèbre décision Thalamy (CE 9 juillet 1986, req. n° 51172 : Rec. CE) que lorsqu’une une construction a été édifiée sans les autorisations requises (en l’absence ou en méconnaissance de l’autorisation délivrée), l’autorité administrative saisie d’une nouvelle demande d’autorisation d’urbanisme portant sur cette construction est tenue de la rejeter en invitant son auteur à déposer une nouvelle demande portant sur l’ensemble du bâtiment, exception faite de l’hypothèse où les travaux irréguliers auraient été achevés depuis plus de dix ans (art. L. 421-9, c. urb.). Cette dernière exception ne couvre évidemment pas la construction réalisée sans qu’aucun permis de construire n’a été délivré alors qu’il était requis à la date de réalisation des travaux.

Plus récemment, la jurisprudence a précisé le champ d’application de cette obligation d’inviter le pétitionnaire à solliciter un permis de régularisation même dans le cas où les éléments de construction faisant l’objet des travaux nouveaux ne prennent pas directement appui sur une partie de la construction réalisée sans autorisation (CE 13 décembre 2013 Mme A et a., req. n° 349081 : Rec. CE Tables).

En application de ces décisions, le pétitionnaire est donc invité – sinon obligé – à régulariser complètement une construction existante irrégulière avant de pouvoir envisager d’y réaliser des modifications en exécution d’une nouvelle décision d’urbanisme, laquelle devra donc porter sur les travaux irréguliers antérieurs maintenus et ceux nouvellement envisagés, et dont la légalité sera appréciée pour tous à la date à laquelle l’autorité compétente en matière d’urbanisme se prononce sur l’autorisation.

Après avoir rappelé ces principes, le Conseil d’Etat, dans la décision commentée, ajoute :

« Dans l’hypothèse où l’autorité administrative est saisie d’une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l’ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d’informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s’il entend poursuivre son projet, n’a pas à précéder le refus que l’administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés. »

Outre l’appréhension de ce mécanisme de régularisation d’une construction irrégulièrement édifiée, l’affaire appelée devant les 1^ère et 4^ème chambres-réunies exige également de revenir sur ceux prévus au sein du code de l’urbanisme durant la phase contentieuse.

2          Les dispositifs de régularisation issus des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l’urbanisme

En premier lieu, l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme permet au juge administratif saisi d’un recours en annulation dirigé contre une autorisation d’urbanisme de circonscrire son annulation à la seule partie du projet entachée d’un vice que le juge estime régularisable, après avoir constaté que les autres moyens invoqués par le requérant n’étaient pas fondés. Surtout, sur ce fondement (issu de la jurisprudence CE 1^er mars 2013 M. et Mme Fritot, req. n° 350306 : Rec. CE), la juridiction peut également fixer un délai au pétitionnaire lui permettant de solliciter la régularisation de l’autorisation subsistante partiellement annulée.

En second lieu, l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme impose (sous certaines réserves : CE. 2 octobre 2020 Barrieu, avis n° 438318), au juge – saisi dans les mêmes circonstances que celles de l’article L. 600-5 – de surseoir à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations à cet sujet, afin de fixer un délai permettant au titulaire de régulariser le vice entachant l’autorisation qui lui a été délivrée.

L’arrêt commenté précise l’articulation des deux articles :

« 5. Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires ayant conduit à l’adoption de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, que lorsque le ou les vices affectant la légalité de l’autorisation d’urbanisme dont l’annulation est demandée sont susceptibles d’être régularisés, le juge doit, en application de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation, sauf à ce qu’il fasse le choix de recourir à l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme, si les conditions posées par cet article sont réunies, ou que le bénéficiaire de l’autorisation lui ait indiqué qu’il ne souhaitait pas bénéficier d’une mesure de régularisation. Un vice entachant le bien-fondé de l’autorisation d’urbanisme est susceptible d’être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l’économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d’urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n’implique pas d’apporter à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même. »

Au regard de ces dispositions, le Conseil d’Etat était saisi de la question de savoir si la méthode de régularisation issue de la jurisprudence Thalamy était susceptible d’intégrer leur champ d’application et donc s’il relevait de l’office du juge administratif – et non plus de l’administration – d’inviter le titulaire d’une autorisation à régulariser l’intégralité d’une construction non-conforme au sens de la décision de 1986.

3          Application au cas d’espèce

La requérante ayant formulé le pourvoi reprochait au tribunal administratif de Toulon d’avoir commis une erreur de droit ou dénaturé les faits de l’espèce en estimant qu’il n’y avait pas lieu de mettre en œuvre ces dispositions, et qu’il aurait donc dû l’inviter à régulariser l’intégralité de la construction, une villa située à Saint-Cyr-sur-Mer.

Cette construction avait été initialement autorisée en 1962, à la suite de quoi divers travaux avaient été réalisés sans autorisation (construction d’un garage accolé, transformation de la toiture ainsi que des ouvertures de la façade nord), qui n’ont fait l’objet d’aucune autorisation de régularisation d’ensemble sollicitée par le pétitionnaire.

En 2017 cependant, la société requérante a déposé une demande de permis de construire en vue de modifier le garage et la toiture qui lui a été délivré en juin de cette année. Saisi d’un recours en annulation formulé par les voisins de cette villa, le tribunal administratif de Toulon a annulé sèchement cette autorisation dès lors qu’elle ne portait pas sur l’ensemble des changements apportés à la construction en dehors des autorisations accordées, sans que les articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l’urbanisme ne puissent être d’aucun secours pour le pétitionnaire.

Le Conseil d’Etat confirme sans réserve l’interprétation portée par le juge du fond en estimant que l’illégalité du permis de construire délivré tiré de l’irrégularité de la construction en application de la jurisprudence Thalamy ne peut être regardé comme un de ceux susceptibles d’être régularisés en application des dispositions précitées. En pareille hypothèse, l’administration n’a d’autre choix que de refuser la demande d’autorisation et inviter le pétitionnaire à régulariser la construction, l’office du juge saisi contre un permis de construire délivré irrégulièrement ne pouvant se substituer subsidiairement à cette carence de la commune.

Rendu sur les conclusions conformes du rapporteur public Vincent Villette, ce dernier appelait la formation de jugement à s’opposer à cette union afin notamment d’éviter que cette solution incite « les pétitionnaires indélicats à ne solliciter une autorisation que pour leurs nouveaux travaux, quitte pour eux à corriger le tir, sans véritable perte de temps, si finalement cette tentative subreptice devait se heurter à la vigilance du juge ». Le rapporteur public assumait à l’audience « la dimension moralisante » de la solution qu’il proposait.

Par cette décision, le Conseil d’Etat s’oppose ainsi à l’avancée du « tout régularisable » sur cet îlot particulier, le pétitionnaire ne pouvant compter que sur lui-même pour régulariser la situation – après y avoir tout de même été invité par l’administration.

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