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Le Conseil d’Etat vient de trancher : Alors même que les travaux doivent se terminer dans quelques semaines et que la mise en rayon a commencé, l’hypermarché Leclerc n’ouvrira pas, faute pour le pétitionnaire d’avoir pu justifier de la réalisation certaine d’un tunnel reliant la zone commerciale au centre de La-Teste-de-Buch.
Avant d’analyser les motivations de cette décision, il est important de noter que, alors que le Conseil d’Etat se prononçait sur une décision de la CNAC qui, d’une part retirait une première autorisation illégale et, d’autre part, autorisait le même projet commercial, il a précisé que cette autorisation était « annulée en tant qu’elle accorde à la société Testedis l’autorisation préalable en vue de l’extension d’un ensemble commercial (…) ».
Le fichage de cette décision est clair sur ses implications :
14-02-01-05-02-02 Décision par laquelle la commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) retire, à la demande du pétitionnaire, l’autorisation initialement accordée pour un projet et en délivre une nouvelle… Les conclusions d’annulation formées par un tiers à l’encontre de cette décision doivent être regardées comme portant sur la décision seulement en tant qu’elle autorise le projet, le retrait de la première décision devenant quant à lui définitif.
Il en résulte que, dès lors qu’un pétitionnaire sollicite le retrait d’une précédente autorisation pour en obtenir une nouvelle, l’éventuelle annulation de cette dernière ne permet pas de faire revivre l’autorisation initiale dont le retrait reste définitif.
Ceci étant précisé, sur le fond, la Haute Juridiction a rigoureusement appliqué une jurisprudence constante et ancienne, selon laquelle le pétitionnaire peut, dans le cadre d’une demande d’autorisation d’urbanisme, se prévaloir d’équipements non encore existants mais dont la réalisation s’avère certaine à la date de délivrance de l’autorisation (Voir l’arrêt de principe : CE 20 janvier 1988 SCI Le Clos du Cèdre, req. n° 85548 : publié au Rec. CE).
En matière d’aménagement commercial, cette position permet au juge de s’assurer que l’augmentation du trafic induite par un projet de création ou d’extension d’un commerce ou d’un ensemble commercial ne risque pas de compromettre la réalisation des objectifs fixés par la loi que sont notamment, l’aménagement du territoire et le développement durable.
Les pétitionnaires doivent donc impérativement justifier, soit d’aménagements routiers existants et suffisants pour absorber l’augmentation des flux de circulation, soit d’aménagements futurs mais certains.
Le Conseil d’Etat a ainsi jugé :
« (…) lorsque l’instruction fait apparaître que, pour satisfaire aux objectifs fixés par le législateur en matière d’aménagement du territoire ou de développement durable, des aménagements sont nécessaires, l’autorisation ne peut être accordée que si la réalisation de tels aménagements à l’ouverture de l’ensemble commercial est suffisamment certaine ;
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier, et notamment des termes mêmes de la décision attaquée, qu’en raison de l’augmentation notable des flux de circulation engendrés par le projet sur la route nationale 250, qui prolonge l’autoroute de Bordeaux vers Arcachon, un aménagement de la voirie routière d’accès au site, comprenant en particulier un passage dénivelé sous la route nationale 250, prolongé par une voie d’accès nouvelle, est nécessaire pour que le projet ne compromette pas la réalisation des objectifs fixés par le législateur ;
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier, que, pour estimer que l’accroissement des flux de circulation provoqué par l’exploitation du nouvel ensemble commercial serait facilement absorbé par les infrastructures routières existantes grâce à l’aménagement du passage dénivelé sous la route nationale 250, la Commission nationale s’est fondée, d’une part, sur un courrier du directeur interdépartemental des routes Atlantique du 17 mai 2011, indiquant que ces travaux étaient au stade d’études, et, d’autre part, sur un calendrier présenté lors de la séance de la Commission nationale du 17 janvier 2012 par le maire de la commune de la Teste de Buch, maître d’ouvrage, ne permettant pas d’envisager le début des travaux avant la fin de l’année 2012, et ne comportant aucune garantie sur le financement ; qu’il en résulte qu’à la date de la décision attaquée, la réalisation effective d’un tel aménagement pour l’ouverture de l’équipement commercial litigieux n’était pas suffisamment certaine, et que, par suite, en estimant que le projet était compatible avec la réalisation des objectifs fixés par le législateur, la Commission nationale a commis une erreur d’appréciation ».
En cas d’« augmentation notable » de la circulation nécessitant un aménagement de la voirie, il importe donc au pétitionnaire de justifier, non pas uniquement d’une intention de l’autorité compétente en la matière, mais d’un état d’avancement suffisant du projet pour permettre un achèvement des travaux pour l’ouverture de l’équipement commercial.
La solution n’est pas nouvelle en matière d’urbanisme commercial puisque le Conseil d’Etat avait déjà jugé, en 2011, qu’une simple intention de l’autorité administrative sans que ne soit précisé « ni le tracé, ni les modalités, ni les conditions de financement » du projet ne permettait pas de justifier du caractère certain de l’aménagement (CE 27 juin 2011 GIE Centre commercial des Longs Champs et autres, req. n° 336234).
Et, en 2012, que cette démonstration devait permettre à la commission d’aménagement commercial de s’assurer d’une réalisation certaine « à la date de l’ouverture de l’ensemble commercial » (CE 27 juillet 2012 SAS Sodichar, req. n° 354436).
Une application stricte de cette jurisprudence a ainsi naturellement conduit les juges à considérer, au cas d’espèce, qu’un simple courrier de la Direction Interdépartementale des Routes faisant état de la réalisation d’études préalables et l’absence d’accord sur le financement ne permettait pas de justifier du caractère certain de la réalisation du tunnel projeté.
Cette solution aura des conséquences économiques particulièrement dommageables dès lors que l’enseigne Leclerc avait déjà recruté ses employés et que les baux commerciaux étaient signés avec les preneurs des magasins de la galerie marchande.
Si la position de la Haute Juridiction peut paraître particulièrement mal venues en période de crise économique, elle est néanmoins justifiée au regard des objectifs fixés par le législateur en matière d’aménagement du territoire et de développement durable dans la mesure où, en l’espèce, les requérants avaient démontré un risque de saturation du trafic, mais surtout qu’à ce jour, et malgré l’ouverture programmée pour la fin de l’année 2013, le tunnel projeté n’est toujours pas réalisé.
Enfin, notons que si une pétition circule sur internet pour permettre l’ouverture de ces magasins, il y a lieu de rappeler qu’une fois la réalisation du tunnel certaine, une nouvelle autorisation de création pourra être sollicitée par les pétitionnaires et régulièrement mise en œuvre.
