Le Conseil d’Etat censure l’interdiction absolue et générale de toute cérémonie religieuse de plus de trente personnes

CE, Ord., 29 novembre 2020, n° 446930, 446941, 446968, 446975

L’ordonnance du 29 novembre 2020 du Conseil d’Etat commentée fait suite à l’évolution de la situation sanitaire ayant conduit le Premier ministre à procéder, par un décret n° 2020-1454 du 27 novembre 2020 pris sur le fondement de l’article L. 3131-15 du code de la santé publique, à un assouplissement des mesures précédemment prises dans le cadre de cet état d’urgence.

Elle revient, dans un contexte différent, sur la décision du Conseil d’Etat du 7 novembre 2020 ¹⁾CE 7 novembre 2020 Association Civitas et autres, req. n° 445825, 445852, 445853, 445856, 445858, 445865, 445878, 445879, 445887, 445889, 445890, 445895, 445911, 445933, 445934, 445938, 445939, 445942, 445948, 445955 par laquelle la Haute juridiction avait refusé de suspendre les dispositions du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 qui restreignaient temporairement, dans le cadre du confinement, la possibilité de se rendre dans les lieux de culte et de s’y rassembler.

Les requêtes n° 446930, 446941, 446968, 446975 sont, là encore, dirigées contre les dispositions du I de l’article 47 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, mais cette fois en tant qu’elles n’autorisent, dans leur rédaction issue du décret n° 2020-1454 du 27 novembre 2020 ²⁾Le décret du 27 novembre 2020 a supprimé la précision selon laquelle les seules cérémonies religieuses qui y sont autorisées devaient avoir un caractère funéraire. Ces dispositions prévoient toutefois de manière inchangée que les cérémonies ne peuvent tenir que « dans la limite de trente personnes »., les cérémonies religieuses dans les lieux de culte que dans la limite de trente personnes.

Ces requêtes sont présentées, entre autres, par l’association Civitas, la Conférence des évêques de France, l’association Croyances et Libertés et l’association Pour la messe sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative portant sur la procédure de référé-liberté devant le juge administratif. Au préalable, trois conditions de fond doivent être réunies pour que les dispositions de cet article s’appliquent :

• Une atteinte grave à une liberté fondamentale (i). De manière non exhaustive, le juge administratif a établi la liste des libertés fondamentales qui font l’objet de la protection de l’article 521-2 précité. Elles sont quasiment toutes reconnues par la Constitution, mais tous les droits et libertés garantis par la Constitution n’ont pas la qualité de liberté fondamentale. Le requérant doit ensuite établir que la liberté fondamentale est gravement atteinte. Le juge doit apprécier les effets concrets de la décision ou du comportement de l’administration sur la situation personnelle du requérant et fixer les seuils à partir desquels il estime sa protection nécessaire. Il doit tenir compte des circonstances de l’affaire.
• Une atteinte manifestement illégale (ii). L’atteinte portée à la liberté invoquée doit provenir directement d’une décision, d’un agissement positif ou d’une carence dont l’illégalité est manifeste.
• Que l’urgence commande de faire cesser (iii). L’urgence est le plus souvent appréciée au stade de la condition relative à l’atteinte grave à une liberté fondamentale.

Ceci étant rappelé, dans l’affaire portée devant la Haute Juridiction, les requérants soutiennent qu’une atteinte grave et manifestement illégale est portée à la liberté d’exercice du culte, reconnue à la fois par l’article 10 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, l’article 9 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et, par les articles 1 et 25 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’Etat.

(i) En premier lieu, sur la première des conditions évoquées ci-dessus, le Conseil d’Etat précise que la liberté du culte présente, au regard de l’ensemble des textes sus-évoqués, le caractère d’une liberté fondamentale, dont l’une des composantes essentielles est le droit de participer collectivement à des cérémonies, en particulier dans les lieux de culte.

(iii) En deuxième lieu, s’agissant de l’urgence, le Conseil d’Etat considère que la limitation des cérémonies religieuses à trente personnes va conduire, dans de nombreux lieux, à ce que les fidèles ne puissent y participer le jour de la semaine où se déroulent les principales d’entre elles, en dépit de l’augmentation de ces dernières. Il en déduit, eu égard à l’amélioration de la situation sanitaire, que la situation d’urgence est remplie.

(ii) En dernier lieu, le Conseil d’Etat apprécie l’existence d’une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale dans les établissements de culte par la mesure critiquée, et procède à un examen de sa nécessité et de sa proportionnalité.

Sur le premier de ces deux aspects, le Conseil d’Etat écarte l’absence de nécessité de la mesure et rappelle que les cérémonies religieuses exposent les participants à un risque de contamination qui est d’autant plus élevé qu’elles ont lieu notamment dans un espace clos, de taille restreinte, pendant une durée importante, avec un grand nombre de personnes et s’accompagnent de prières récitées à haute voix ou de chants, de gestes rituels impliquant des contacts, des déplacements, ou encore des échanges entre les participants, et qu’en dépit de la baisse du nombre de nouveaux cas confirmés de contamination par le virus à l’origine de la covid-19, de la diminution d’hospitalisations et d’admissions en réanimation, le système de santé demeure en tension.

Par suite, la nécessité de réglementer, en application de l’article L. 3131-15 du code de la santé publique, dans un objectif de santé publique, les conditions d’accès et de présence dans les établissements de culte est, juge le Conseil d’Etat, établie.

C’est finalement l’examen de la proportionnalité de la mesure qui conduit le Conseil d’Etat à censurer les dispositions critiquées.

D’une part, parce qu’il ne résulte pas de l’instruction que l’interdiction générale et absolue de toute cérémonie religieuse de plus de trente personnes, alors qu’aucune autre activité autorisée n’est soumise à une telle limitation fixée indépendamment de la superficie des locaux en cause ³⁾L’article 37 du décret, dans sa version issue du décret du 27 novembre, autorise en effet l’accueil des clients dans les magasins de vente et les centres commerciaux, à la seule condition que soient réservée à chacun d’eux une surface de 8 m². Aucun nombre maximum de clients par type d’établissement n’est fixé par le décret., serait justifiée par les risques qui sont propres à ces cérémonies.

D’autre part, parce que l’article 29 du décret du 29 octobre habilite le préfet de département à restreindre, par des mesures réglementaires, les activités qui ne sont pas interdites dans les établissements recevant du public, ce qui l’autorise, si cela s’avère nécessaire, pour les édifices les plus importants, notamment au regard de leurs conditions d’accès, à fixer un plafond dérogeant à une jauge qui reste à fixer.

Enfin, si durant la phase d’allègement du confinement, les rassemblements et réunions sont interdits au-delà de 6 personnes, les activités qui sont exercées dans les lieux de culte ne sont, selon le Conseil d’Etat, pas de même nature et les libertés qui sont en jeu ne sont pas les mêmes.

A ces égards, le Conseil d’Etat considère que les requérants sont fondés à soutenir que l’interdiction objet de la présente ordonnance présente, alors même qu’elle serait susceptible d’être modifiée à partir du 15 décembre prochain, un caractère disproportionné au regard de l’objectif de préservation de la santé publique et constitue ainsi, eu égard au caractère essentiel de la composante en cause de la liberté de culte, une atteinte grave et manifestement illégale à cette dernière.

Sans se prononcer sur les éventuels protocoles sanitaires qui ont été proposés par les représentants de tous les principaux cultes à substituer à la disposition jugée illégale, la Haute juridiction décide qu’il y a lieu, en l’absence d’alternative pour sauvegarder cette liberté, d’enjoindre au Premier ministre de modifier les dispositions du I de l’article 47 du décret du 29 octobre 2020 précité et ce, dans un délai de trois jours à compter de la notification de son ordonnance.

On retiendra que cette décision s’inscrit dans la lignée de l’ordonnance de référé du 18 mai 2020 ⁴⁾CE 18 mai 2020, req. n° 440366, 440380, 440410, 440531, 440550, 440562, 440563, 440590, par laquelle le Conseil d’Etat avait ordonné au Gouvernement de lever l’interdiction générale et absolue de réunion dans les lieux de culte et d’édicter des mesures strictement proportionnées aux risques sanitaires et appropriées au début du déconfinement printanier.

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