Règlementation des préenseignes : précisions sur la notion d’agglomération et l’application du délai de mise en conformité de 2 ou 6 ans

CE 13 mars 2020 Société Afficion LCartel, req. n° 427207 : mentionné aux tables du recueil Lebon

Par un arrêt du 13 novembre 2020, le Conseil d’Etat est revenu sur deux thèmes importants du droit des publicités extérieures à savoir d’une part, la notion d’agglomération et, d’autre part, l’application de l’article L. 581-43 du code de l’environnement.

Dans les faits, la société Afficion LCartel demandait au tribunal administratif de Toulouse d’annuler les arrêtés du 31 janvier 2013 par lesquels le préfet de l’Aveyron l’avait mise en demeure de déposer ou de mettre en conformité sept dispositifs publicitaires situés sur le territoire de la commune d’Onet-le-Château. La commune avait ensuite pris des arrêtés le 9 avril 2013 portant mise en recouvrement de l’astreinte administrative résultant de la dépose tardive des dispositifs publicitaires, la société requérante demandait également leur annulation.

Le tribunal administratif de Toulouse ¹⁾TA Toulouse 13 mai 2016, req. n°s 1300671-1302051, n°s 1300674-1302058, n°s 1300649-1302056, n°s 1300669-1302054, n°s 1300673-1302055, n°s 1300670-1302052, n°s 1300675-1302057 et n° 1303194 et la cour administrative d’appel de Bordeaux ²⁾CAA Bordeaux 20 novembre 2019, req. n°s  16BX02519, 16BX02520, 16BX02521, 16BX02523, 16BX02524, 16BX02525, 16BX02526, 16BX02527. avaient rejeté ses demandes. Le Conseil d’Etat rejette à son tour le pourvoi de la société requérante.

Dans un premier temps, le Conseil d’Etat revient sur la notion d’agglomération.

En effet, plusieurs dispositions du code de l’environnement concernant les règles de publicité extérieure varient selon que les dispositifs sont situés dans ou hors agglomération et, dans le cas où le dispositif est situé en agglomération, les règles sont différentes selon que l’agglomération comptabilisent plus ou moins de 10 000 habitants et font partie d’unité urbaine de plus ou moins 100 000 habitants.

Par exemple, l’article L. 581-7 interdit, sauf exception, les dispositifs publicitaires hors agglomération.

En outre, l’article R. 581-31 sur lequel se fondent les arrêtés du préfet litigieux en l’espèce, précise que :

« Les dispositifs publicitaires non lumineux, scellés au sol ou installés directement sur le sol sont interdits dans les agglomérations de moins de 10 000 habitants ne faisant pas partie d’une unité urbaine de plus de 100 000 habitants (…) ».

Par ailleurs, l’article R. 581-66 du code de l’environnement ajoute que certaines préenseignes dérogatoires peuvent être implantées hors agglomération mais seulement si leurs dimensions n’excèdent pas 1 mètre en hauteur et 1,50 mètre en largeur. Dans sa rédaction applicable aux faits de l’espèce, cet article prévoyait également que de telles préenseignes pouvaient être implantées dans les agglomérations de moins de 10 000 habitants ne faisant pas partie d’un ensemble multicommunal de plus de 100 000 habitants.

Le Conseil d’Etat, dans cet arrêt, réaffirme la définition d’agglomération : « qui doit être entendue comme un espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés, ne saurait, en l’absence de disposition contraire, être appréhendée qu’à l’intérieur du territoire d’une seule commune » ³⁾V. également la fiche technique ministérielle sur « L’identification des villages et des agglomérations » de septembre 2015..

En effet, précédemment, le Conseil d’Etat avait déjà affirmé, d’une part, que la réalité physique de l’agglomération prévalait sur l’existence ou non des panneaux d’entrée et de sortie et leur positionnement par rapport au bâti ⁴⁾CE 2 mars 1990, Société Publi-system, req. n° 68134. et, d’autre part, que le décompte de la population de l’agglomération s’établit dans les limites de la commune ⁵⁾« la notion d’agglomération, qui doit être entendue comme un espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés, ne saurait, en l’absence de disposition contraire, être appréhendée qu’à l’intérieur du territoire d’une seule commune ; que le seuil de 10 000 habitants de l’article R. 581-23 doit, par suite, être apprécié pour chaque commune isolément ; qu’il s’ensuit que les dispositifs publicitaires scellés au sol ne peuvent être admis, en vertu de l’article R. 581-23, dans une agglomération de moins de 10 000 habitants que si la commune correspondante forme, avec d’autres communes, un ensemble qui dépasse 100 000 habitants; » CE 26 novembre 2012, Ministre de l’écologie, du développement durable et du logement c/ Société Avenir, req. n° 352916 .

Ensuite, dans l’arrêt du 13 mars 2020, le Conseil d’Etat ajoute que s’il n’y a pas eu d’authentification par décret du chiffre de la population de l’agglomération de la commune, c’est au maire de déterminer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, la population de l’agglomération de sa commune ⁶⁾Cela résultait déjà d’un avis rendu par le Conseil d’Etat sur des questions de droit posées par un tribunal administratif à une cour administrative d’appel : « L’article 9 du décret du 21 novembre 1980 pris pour l’application de ladite loi et portant règlement national de la publicité en agglomération interdit, dans les agglomérations de moins de 10 000 habitants qui ne font pas partie d’un ensemble multicommunal de plus de 100 000 habitants tel qu’il est défini par l’I.N.S.E.E., les dispositifs publicitaires non lumineux, scellés au sol ou installés directement sur le sol.

Le code de la route, auquel renvoie l’article 6 de la loi du 31 décembre 1979, dispose, d’une part, dans son article R. 1, que « le terme “agglomération” désigne un espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés et dont l’entrée et la sortie sont signalés par des panneaux placés à cet effet le long de la route qui le traverse ou qui le borde », d’autre part, dans son article R. 44, que « les limites des agglomérations sont fixées par arrêté du maire ».

Il incombe au maire de faire application des dispositions susmentionnées en utilisant la définition de l’agglomération résultant de la combinaison des articles R. 1 et R. 44 du code de la route.

En cas d’absence d’authentification, par décret, du chiffre de la population de l’agglomération de la commune, tel qu’il résulterait d’un recensement général, il appartient au maire de déterminer sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir et dans le respect, le cas échéant, de la loi du 7 juin 1951 susvisée sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques, la population de l’agglomération pour l’application des dispositions sus rappelées de la loi du 31 décembre 1979 » JORF n°105 du 6 mai 1993 page 7020..

Enfin, reprenant le développement de la cour administrative d’appel de Bordeaux, le Conseil d’Etat explique qu’un tel acte de la part de la commune, d’une part, n’a pas un caractère réglementaire et que son illégalité ne peut être excipée à l’appui d’un recours contre les arrêtés litigieux.

Dès lors, le requérant ne pouvait invoquer par voie d’exception, l’illégalité de l’arrêté du maire déterminant la population de sa commune, lors de la contestation des décisions individuelles prise à son encontre, en ce que ce premier arrêté était déjà devenu définitif lors de cette contestation.

Dans un second temps, le Conseil d’Etat revient sur l’application de l’article L. 581-43 du code de l’environnement concernant les délais de mise en conformité des dispositifs implantés antérieurement à l’entrée en en vigueur de dispositions réglementaires encadrant l’apposition des enseignes, préenseignes et publicités.

Le Conseil d’Etat considère que la société requérante ne pouvait invoquer le bénéfice de ce délai de mise en conformité dès lors que les dispositions du règlement national de publicité méconnues ne résultent pas de nouvelles règles introduites dans le cadre de la réforme de la réglementation de l’affichage extérieur (introduite par la loi ENE du 12 juillet 2010 et ses décrets d’applications notamment le décret 2012 -112 du 30 janvier 2012) mais de dispositions existantes au moment de l’apposition des dispositifs litigieux :

« il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que les décisions en litige ont été prises aux motifs que les dispositifs étaient implantés en méconnaissance des prescriptions des articles R. 581-31 ou R. 581-66 du code de l’environnement. Si la cour a fait application des dispositions de l’article L. 581-43 du code de l’environnement qui prévoient un délai de mise en conformité pour les dispositifs qui ne seraient pas conformes aux actes pris pour l’application des dispositions législatives que mentionne cet article, les articles R. 581-31 ou R. 581-66 du code de l’environnement, qui fondent les actes litigieux, n’ont pas été pris pour l’application de ces dispositions législatives. La société requérante ne pouvait ainsi, en tout état de cause, invoquer le bénéfice du délai de mise en conformité instauré par l’article L. 581-43 du code de l’environnement ».

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