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CE 12 février 2020 Ville de Paris, req. n° 421949 : mentionné aux Tables du Rec. CE
1 Le contexte du pourvoi
Le 4 novembre 2014, la société Le Toit parisien a déposé une demande de permis de construire portant sur la démolition de deux bâtiments, la surélévation d’un bâtiment existant et la construction d’un nouveau bâtiment sur une parcelle située au 40-42 rue de la Folie Regnault dans le 11ème arrondissement de Paris.
La Ville de Paris a demandé au pétitionnaire de produire des pièces supplémentaires par deux courriers à la suite desquels de nouvelles pièces ont été déposées.
La société Le Toit parisien a alors demandé à la Ville de Paris de lui délivrer une attestation de permis tacite[1].
Par une lettre du 16 mars 2016, la direction de l’urbanisme de la Ville de Paris a rejeté cette demande en informant la société Le Toit parisien que sa demande de permis de construire avait fait l’objet d’une décision implicite de rejet le 26 septembre 2015.
Par un jugement du 9 mars 2017[2], le tribunal administratif de Paris a rejeté le recours pour excès de pouvoir formé par la société Le Toit parisien à l’encontre de la décision du 16 mars 2016 de refus de lui délivrer une attestation de permis tacite.
Par un arrêt du 4 mai 2018[3], la cour administrative d’appel de Paris, saisie par la société Le Toit parisien, a annulé ce jugement, ainsi que la décision de refus du 16 mars 2016.
La Ville de Paris s’est alors pourvue en cassation devant le Conseil d’Etat contre cet arrêt.
C’est dans ce cadre, après avoir implicitement confirmé la recevabilité de la requête initiale de La société Le Toit parisien (2.1), que le Conseil d’Etat a été amené à se prononcer sur l’application de la règle du rejet implicite aux demandes d’autorisation portant sur des travaux comportant notamment des démolitions en site inscrit (2.2).
2 La décision du Conseil d’Etat
2.1 Un premier apport implicite : la décision qui refuse de délivrer le certificat de permis tacite prévu par l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme fait grief
Le premier enseignement, certes implicite, tiré de la présente décision, porte sur l’existence d’une décision faisant grief susceptible de recours.
En première instance, le tribunal administratif de Paris avait jugé que la lettre du 16 mars 2016 en réponse à la demande d’attestation de permis tacite se bornait à informer la société Le Toit parisien de l’existence d’une décision implicite de rejet de sa demande de permis de construire, et ne constituait donc pas une décision faisant grief susceptible de recours.
A l’inverse, en appel, la recevabilité de l’action a été admise par la la cour administrative d’appel de Paris qui a estimé que la lettre faisait grief.
En l’espèce, le Conseil d’Etat, suivant les conclusions du rapporteur public M. Stéphane Hoynck, écarte le moyen du pourvoi de la Ville de Paris portant sur l’erreur de droit à avoir estimé que la lettre attaquée faisait grief.
La Ville s’appuyait en effet sur la jurisprudence applicable au contentieux dirigé contre un certificat de non opposition à déclaration préalable, dont la particularité est de requalifier les conclusions des tiers contre le certificat en conclusions dirigées contre l’autorisation tacite elle-même[4].
Le contentieux des refus de certificat ne relève toutefois pas de cette logique, et la jurisprudence regarde en principe ce type de refus comme une véritable décision, faisant grief au pétitionnaire[5].
Ainsi, comme le relève le rapporteur public M. Stéphane Hoynck dans ses conclusions :
« Faut-il comme vous y invite le pourvoi abandonner cette jurisprudence et aligner le contentieux des refus de certificats sur celui de la délivrance de certificats ? Cela n’a rien d’évident, l’asymétrie entre ces deux contentieux allant au-delà de la différence entre un contentieux contre un acte et un contentieux contre le refus de le prendre. La principale différence tient à l’auteur du recours : s’agissant d’un certificat, ce serait un tiers qui chercherait à l’annuler […] S’agissant d’un refus de certificat, c’est bien le pétitionnaire qui pourrait vouloir le contester […] Si, s’agissant des conclusions dirigées contre les certificats, vous avez pu considérer qu’il fallait toujours les requalifier comme des conclusions contre les autorisations tacites qui les ont justifiées, c’est précisément parce que s’il y a certificat, il y a toujours aussi en amont une autorisation tacite, en tout cas l’administration estime qu’une telle décision est née. Inversement dans notre situation, le refus de certificat est le plus souvent fondé sur le fait que l‘administration estime qu’une décision tacite n’est pas née, alors que le pétitionnaire soutient pour sa part qu’elle existe. L’opération intellectuelle consistant ici […] à réputer que le contentieux du refus de certificat devrait être requalifié en contentieux contre un refus tacite de permis est donc hasardeuse, l’absence de naissance d’un permis tacite n’équivalent pas toujours à l’apparition d’un refus tacite de permis. De plus, le pétitionnaire ne se situe absolument pas dans cette logique puisqu’il estime qu’un permis tacite est bien né. Lui imposer d’attaquer autre chose que le refus de certificat revient en réalité à enlever toute portée à ce dispositif voulu par le législateur. […] ».
Le Conseil d’Etat maintient donc implicitement sa jurisprudence « Les nouveaux constructeurs ouest » du 28 juillet 1993 en admettant la recevabilité de l’action.
2.2 Un second apport explicite : les dispositions du i) de l’article R. 424-2 du code de l’urbanisme sont applicables aux projets mixtes qui ne portent pas uniquement sur des démolitions
Tout d’abord, le Conseil d’Etat rappelle qu’aux termes de l’article L. 451-1 du code de l’urbanisme :
« Lorsque la démolition est nécessaire à une opération de construction ou d’aménagement, la demande de permis de construire […] peut porter à la fois sur la démolition et sur la construction […]. Dans ce cas, le permis de construire […] autorise la démolition ».
Et, qu’aux termes de l’article R. 424-1 du code de l’urbanisme :
« A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : […]
b) Permis de construire, permis d’aménager ou permis de démolir tacite. […] ».
Toutefois, comme le relève le Conseil d’Etat, l’article R. 424-2 du même code énumère un certain nombre de cas pour lesquels le silence de l’administration au terme du délai d’instruction ne vaut pas autorisation implicite mais rejet de la demande (par dérogation au principe posé par l’article L. 424-2 selon lequel « silence vaut permis tacite »[6]) :
« Par exception au b de l’article R. 424-1, le défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction vaut décision implicite de rejet dans les cas suivants : […]
i) Lorsque le projet porte sur une démolition soumise à permis en site inscrit[…] ».
Le Conseil d’Etat établit qu’il résulte de la lecture combinée de ces dispositions que le défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction vaut décision implicite de rejet lorsque la demande de permis de construire porte sur une démolition soumise à permis en site inscrit, y compris lorsque cette demande porte également sur une construction.
Partant, le Conseil d’Etat considère que la cour administrative d’appel de Paris a commis une erreur de droit en jugeant que les dispositions précitées de l’article R. 424-2 du code de l’urbanisme ne visent que les demandes de permis ou les déclarations préalables portant uniquement sur des travaux de démolition (à l’exclusion des projets mixtes), et en en déduisant que le projet de permis de construire litigieux, s’il comportait des démolitions en site inscrit nécessitant l’accord de l’architecte des bâtiments de France, n’était pas un projet « portant sur une démolition » au sens du i) dudit article.
Comme le relève d’ailleurs le rapporteur public M. Stéphane Hoynck dans ses conclusions :
« Certes, les dérogations doivent s’interpréter de façon stricte, mais en l’espèce cette approche restrictive de la dérogation parait heurter la logique des textes : si la dérogation a été instituée, c’est pour prévenir la naissance d’une décision tacite involontaire qui permettrait une démolition en site inscrit. ».
En conclusion, le Conseil d’Etat annule l’arrêt de la cour administrative d’appel de Paris et renvoie l’affaire devant cette même juridiction.
[1] Sur le fondement de l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme selon lequel : « En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l’objet d’une déclaration, l’autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. ».
[2] Req. n° 1607464.
[3] Req. n° 17PA01548.
[4] CE 12 décembre 2012 SCEA Pochon et GFA Pochon, req. n° 339220 : mentionné aux Tables du Rec. CE.
[5] CE 28 juillet 1993 Société Les nouveaux constructeurs ouest, req. n° 129263 : mentionné aux Tables du Rec. CE.
[6] « Le permis est tacitement accordé si aucune décision n’est notifiée au demandeur à l’issue du délai d’instruction. ».
