Précisions relatives aux conditions d’octroi d’un certificat d’urbanisme négatif et au périmètre de réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble

CE 28 septembre 2020, req. n° 426961 : mentionné aux tables du recueil Lebon

1. Contexte du pourvoi

M. B a sollicité la délivrance d’un certificat d’urbanisme opérationnel pour la réalisation d’une opération consistant en la division de parcelles lui appartenant en vue de la réalisation d’un lotissement. Le maire de Saint-Hilaire-de-Riez en Vendée lui a délivré un certificat d’urbanisme négatif le 30 avril 2014.

Par un jugement du 13 décembre 2016, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de M. B. tendant à l’annulation, pour excès de pouvoir du certificat négatif du 30 avril 2014.

La cour administrative de Nantes a, par un arrêt du 9 novembre 2018, malgré l’annulation de ce jugement, rejeté la demande d’annulation du certificat d’urbanisme négatif qui avait été présentée par M. B. devant le tribunal administratif de Nantes.

M. B. a demandé au Conseil d’Etat d’annuler cet arrêt.

C’est dans ce contexte que la Haute Juridiction a été amenée à préciser les motifs pouvant fonder la délivrance d’un certificat d’urbanisme négatif ainsi que les modalités de réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble.

2. Les conditions de délivrance d’un certificat d’urbanisme négatif

Le certificat d’urbanisme, qui peut être informatif ou opérationnel, est un document facultatif souvent sollicité en amont d’une opération de construction. Le certificat d’urbanisme informatif renseigne sur les règles d’urbanisme applicables au terrain d’assiette du projet envisagé alors que le certificat d’urbanisme opérationnel indique quant à lui la faisabilité d’une opération précise (article L. 410-1 a) et b) du code de l’urbanisme).

Dans sa décision, le Conseil d’Etat rappelle tout d’abord que l’autorité compétente ne peut délivrer un certificat d’urbanisme négatif que si le terrain ne peut pas être utilisé pour l’opération envisagée compte tenu de la localisation et de la destination du ou des bâtiments projetés, ainsi que des modalités de desserte par les équipements publics existants ou prévus.

Il précise ensuite que le demandeur d’un certificat d’urbanisme n’est pas tenu d’indiquer dans son dossier des éléments additionnels à ceux prévus par l’article R. 410-1 du code de l’urbanisme.

En particulier, il n’est pas tenu de préciser que son projet respectera bien une orientation d’aménagement et de programmation du secteur dans lequel se trouve le terrain.

En l’espèce, le maire de Saint-Hilaire-de-Riez a délivré un certificat d’urbanisme négatif à M. B. au motif que le dossier ne permettait pas d’apprécier si le projet respecterait l’objectif d’une offre de logements diversifiée et en particulier la proportion de 20 % de logements locatifs sociaux fixée par l’orientation d’aménagement et de programmation du secteur dans lequel se trouve son terrain.

Le Conseil d’Etat juge que la seule circonstance que le dossier de demande ne permet pas de s’assurer du respect de la proportion de logements sociaux prévue par une orientation d’aménagement et de programmation, alors qu’aucune disposition n’impose de préciser ce point dans la demande de certificat, n’est pas de nature à justifier la délivrance d’un certificat négatif.

En admettant que la mairie fonde son certificat négatif sur ce motif, la cour administrative de Nantes a commis une erreur de droit justifiant la censure de son arrêt.

Le Conseil d’Etat ajoute que la circonstance que le terrain d’assiette du projet se trouve dans un tel secteur ne pouvait qu’être rappelée dans le certificat d’urbanisme. Il peut être déduit de cette précision que le maire aurait pu délivrer un certificat d’urbanisme positif indiquant l’obligation pour le projet de respecter l’orientation d’aménagement et de programmation précitée.

3. Précision sur les modalités de réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble

La Haute Juridiction procède ensuite au règlement de l’affaire au fond et ce faisant, se prononce sur les modalités de réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble prévue à l’article R. 151-20 du code de l’urbanisme (article R. 123-6 dans sa version applicable à l’espèce).

Aux termes de ces dispositions, le plan local d’urbanisme (« PLU ») peut prévoir que dans les zones à urbaniser, les constructions peuvent être autorisées soit lors de la réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévue par les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement.

En l’espèce, le PLU applicable disposait que les constructions sur la zone seraient autorisées lors de la réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble.

La mairie soutenait que la circonstance que le projet ne portait que sur une partie de la zone à urbaniser ne permettait pas de qualifier le projet d’opération d’aménagement d’ensemble et justifiait la délivrance d’un certificat d’urbanisme négatif.

Le Conseil d’Etat rejette cette argumentation et juge qu’une opération d’aménagement d’ensemble peut ne porter que sur une partie seulement des terrains d’une zone « à urbaniser » à la double condition que le règlement du PLU n’en dispose pas autrement et que les conditions d’aménagement et d’équipement définies par ce règlement et par les orientations d’aménagement et de programmation du PLU n’impliquent pas nécessairement que l’opération porte sur la totalité des terrains de la zone concernée.

Notons que le ministre du logement avait précédemment retenu une position contraire dans une réponse ministérielle selon laquelle l’urbanisation réalisée par un « aménagement d’ensemble […] doit porter sur la totalité des terrains concernés pour en garantir la cohérence » (Rép. min. n° 40842 : JOAN Q, 5 janvier 2016, p. 193).

La décision de la Haute Juridiction vient donc s’inscrire en contradiction avec la position adoptée par le Gouvernement.

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