Précisions sur l’intérêt à agir du voisin et sur la notion d’extension de l’urbanisation au sens de la « loi Littoral »

CE 3 avril 2020 M. C… F…, req. n° 419139 : Rec. CE T.

1          Contexte

Par deux arrêtés des 17 octobre et 13 décembre 2013, le maire de la commune de l’Ile-de-Batz a accordé à des particuliers deux permis de construire des maisons d’habitation au lieu-dit « Mezou-Grannog ». Par un troisième arrêté du 23 décembre 2013, il a accordé à une autre personne un permis de construire pour l’extension d’une maison d’habitation dans le même secteur.

 C. F., propriétaire de terrains non constructibles situés à proximité des terrains d’assiette des projets litigieux, a demandé au tribunal administratif d’annuler ces trois permis ; ce que le tribunal a fait pour les deux premiers.

En appel, la cour administrative d’appel a considéré, le 24 juillet 2015, que M. C. F. ne justifiait pas d’un intérêt à agir. Elle a donc annulé les deux premiers jugements et rejeté ses demandes d’annulation ; elle a également rejeté son appel contre le troisième jugement.

Dans sa rédaction alors en vigueur, l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme disposait : « Une personne autre que l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n’est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager que si la construction, l’aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d’une promesse de vente, de bail, ou d’un contrat préliminaire […] ».

 Au regard des conditions ainsi posées, la cour avait en effet considéré que, si les projets litigieux conduisaient à urbaniser un secteur naturel protégé, cette seule circonstance n’était pas de nature à affecter les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance des terrains que M. C. F. possédait à proximité dès lors qu’ils étaient à vocation agricole et dépourvus de toute construction d’habitation.

Le Conseil d’Etat, saisi une première fois, a censuré pour erreur de droit les arrêts de la cour par un arrêt du 28 avril 2017. Il a ainsi admis, par une décision fichée sur ce point, que : « le propriétaire d’un terrain non construit est recevable, quand bien même il ne l’occuperait ni ne l’exploiterait, à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager si, au vu des éléments versés au dossier, il apparait que la construction projetée est, eu égard à ses caractéristiques et à la configuration des lieux en cause, de nature à affecter directement les conditions de jouissance de son bien » ¹⁾CE 28 avril 2017 M. C…F…, req. n° 393801 : Rec. CE T..

Les trois affaires lui ayant été renvoyées, la cour administrative d’appel a examiné les éléments dont se prévalait M. C. F mais lui a de nouveau dénié tout intérêt à agir le 19 janvier 2018. M. C. F. a donc formé de nouveaux pourvois en cassation.

2          L’intérêt à agir admis au regard de la qualité d’un site naturel

2.1       Le Conseil d’Etat a déjà jugé que l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme imposait à tout requérant demandant l’annulation d’un permis de construire, de démolir ou d’aménager, de préciser l’atteinte qu’il invoque pour justifier d’un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d’affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de son bien ²⁾ CE 10 juin 2015 Brodelle et Gino req. n° 386121 : Rec. CE p. 192 ; BJDU 5/2015, p. 368, concl. Lallet, obs. J.T. ; Construction – Urbanisme, n° 119, note Santoni. – CE 13 avril 2016, Bartolomei, req. n° 389798 : Rec. CE p. 135..

Cette solution, ainsi que celle de l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat en 2017 à l’occasion des précédents pourvois de M. C. F., conduisaient ce dernier à devoir exposer des éléments précis et étayés ; et conduisaient la cour à devoir concrètement rechercher si, bien que ses terrains ne soient ni construits ni exploités, M. C. F. avait intérêt à agir contre les permis autorisant des constructions sur des terrains proches, au motif que ces constructions, eu égard à leurs caractéristiques et à la configuration des lieux, étaient de nature à affecter directement les conditions de jouissance de ses biens.

2.2       Devant la cour administrative d’appel, et pour chaque permis contesté, M. C. F. a en conséquence fait état de plusieurs éléments pour démontrer une atteinte aux conditions de jouissance de ses biens : qualité de voisin immédiat du projet ; perte de vue et d’ensoleillement ; difficultés d’accès à ses parcelles ; gêne apportée à la poursuite de l’activité agricole de certaines de ses parcelles ; aggravation des risques d’inondation de celles-ci.

Mais il s’est également prévalu du fait que le projet, distant de plusieurs kilomètres du centre-bourg de la commune de l’île de Batz, ainsi que les travaux de mise en conformité de la station d’épuration et d’extension du réseau d’assainissement, porteront atteinte à l’espace remarquable dans lequel ce projet s’insère, formé par un environnement rural, caractérisé par la présence de nombreux terrains vierges de toute construction et de quelques immeubles épars et que le permis de construire contesté favorisera une extension de l’urbanisation en méconnaissance de la loi littoral.

Si la cour a répondu minutieusement sur les premiers points, elle a en revanche plus succinctement estimé que M. C. F. « ne peut se prévaloir de ce qu’il entendrait préserver la qualité environnementale du site », et que, dans ces conditions, le permis litigieux n’était pas de nature à affecter directement les conditions de jouissance de ses biens ³⁾CAA Nantes 19 janvier 2018, req. n° 17NT01388, points 5 et 6. Même solution dans les deux autres arrêts du même jour..

2.3       A nouveau saisi en cassation, le Conseil d’Etat juge tout d’abord, dans son arrêt du 3 avril 2020, que la cour a inexactement apprécié l’intérêt à agir de M. C. F. :

« Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que M. F…, propriétaire dans le lieu-dit ” Mezou Grannog ” de plusieurs parcelles non construites, dont une parcelle cadastrée AB n° 89 se trouvant à une centaine de mètres des terrains d’assiette des projets litigieux, se prévalait de ce que les constructions autorisées étaient de nature à porter atteinte aux conditions de jouissance de son bien en ce qu’elles altéraient la qualité d’un site aux caractéristiques particulières, essentiellement naturel et identifié comme un espace remarquable au sens des dispositions de l’article L. 146-6 du code de l’urbanisme, à l’intérieur duquel se trouvaient leurs terrains d’assiette et ses propres terrains En jugeant, dans les circonstances particulières qui lui étaient soumises, que M. F…, qui ne se bornait pas à invoquer de façon générale la qualité environnementale du site, ne se prévalait d’aucun intérêt lui donnant qualité pour contester les permis litigieux, la cour administrative d’appel a entaché son arrêt d’une erreur de qualification juridique » (point 5).

Il annule donc les trois arrêts de la cour administrative d’appel et règle alors l’affaire au fond, se retrouvant ainsi saisi des trois appels formés contre les jugements du tribunal. Sur la question de l’intérêt à agir, il juge ensuite que :

« pour les motifs indiqués au point 5 ci-dessus, M. F… justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour agir contre les permis de construire litigieux. Par suite, le moyen tiré de ce que le tribunal administratif aurait, à tort, admis une telle qualité doit être écarté » (point 8).

Bien que l’arrêt du 3 avril 2020 ne soit pas fiché sur ce point dans les tables du Recueil Lebon des arrêts du Conseil d’Etat, son rapporteur public a consacré à cette question de l’intérêt à agir l’essentiel de ses conclusions.

En l’espèce, c’est parce que le site était essentiellement naturel, remarquable et protégé et que la jouissance que M. C. F. avait de ses parcelles consistait précisément à les laisser à l’état naturel que le Conseil d’Etat a considéré que les constructions autorisées par les permis attaqués étaient de nature à porter atteinte aux conditions de jouissance de ses biens.

Si cette solution paraît notable, elle est toutefois encadrée, le Conseil d’Etat insistant sur les « caractéristiques particulières » du site et sur les « circonstances particulières » de l’affaire ⁴⁾On notera en outre que son rapporteur public considérait que la cour administrative d’appel avait commis une erreur de droit en estimant par principe qu’un requérant ne pouvait jamais se prévaloir d’un intérêt de nature environnementale. Pour sa part, le Conseil d’Etat n’identifie qu’une erreur de qualification juridique des faits. Il n’y a donc officiellement pas d’innovation dans la lecture de l’article L. 600-1-2 ou dans la mise en œuvre des conditions qu’il pose..

Cette solution apparaît également logique avec celle rendue dans la même affaire en 2017 : à partir du moment où il avait été admis qu’un projet de construction était susceptible de porter atteinte aux conditions de jouissance d’un bien qui n’était pourtant ni construit, ni exploité, ces conditions pouvaient être en lien avec cette circonstance.

3          La notion d’extension de l’urbanisation au sens de la « loi Littoral »

C’est au sujet du troisième permis de construire contesté, celui autorisant l’extension d’une construction existante, que l’arrêt du 3 avril 2020 est mentionné aux tables ⁵⁾Les deux permis de construire annulés l’avaient été pour méconnaissance de la règle de la constructibilité limitée. M. C. F. ayant par ailleurs fait annuler les délibérations de la commune classant le secteur de “Mezou Grannog” en zone urbaine ou à urbaniser, cette règle, qui n’admet que sous certaines conditions la réalisation de constructions en dehors des parties urbanisées de la commune, était redevenue applicable. Le Conseil d’Etat juge à cet égard que « Les quelques constructions disséminées dans le secteur et la présence des bâtiments d’une ancienne colonie de vacances forment une urbanisation diffuse qui ne peut être regardée comme une partie actuellement urbanisée de la commune » (point 11)..

Dans sa rédaction alors en vigueur, l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, figurant dans son chapitre consacré aux « dispositions particulières au littoral », énonçait plusieurs règles en matière de construction et d’extension de l’urbanisation. Règles invoquées par M. C. F.

3.1       En premier lieu, le I de ce texte prévoyait notamment que : « L’extension de l’urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement » (disposition ensuite reprise à l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme dans sa rédaction antérieure à la loi ELAN du 23 novembre 2018).

Le Conseil d’Etat précise à cet égard – et c’est l’apport de l’arrêt – que : « Si, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu interdire en principe toute opération de construction isolée dans les communes du littoral, le simple agrandissement d’une construction existante ne peut être regardé comme une extension de l’urbanisation au sens de ces dispositions » (point 14). Et, en l’espèce, le projet litigieux consistait en la réalisation d’une extension de 42 m² d’une construction existante à usage d’habitation disposant initialement d’une surface hors œuvre nette de 105 m² ; il s’agissait donc du simple agrandissement d’une construction existante et non d’une extension de l’urbanisation prohibée.

3.2       En deuxième lieu, le II de l’article L. 146-4 prévoyait notamment que : « L’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage […] doit être justifiée et motivée, dans le plan local d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau ». Disposition aujourd’hui reprise à l’article L. 121-13.

Sur ce point, dans la lignée de précédentes décisions, le Conseil d’Etat rappelle que : « Doivent être regardées comme une extension de l’urbanisation au sens de ces dispositions l’ouverture à la construction de zones non urbanisées ainsi que la densification significative de zones déjà urbanisées » ⁶⁾Antérieurement, voir : CE 7 février 2005 Société soleil d’or et commune de Menton, req. n° 264315 : Rec. CE T. précisant en outre « qu’en revanche la seule réalisation dans un quartier urbain d’un ou plusieurs bâtiments qui est une simple opération de construction ne peut être regardée comme constituant une extension au sens de la loi » – CE 12 mars 2007 Commune de Lancieux, req. n° 280326. – CE 11 avril 2018 Commune d’Annecy, req. n° 399094 : Rec. CE T. ; BJDU 4/2018, p. 243.. L’extension contestée ne constituait donc pas davantage une extension de l’urbanisation au sens de ce texte.

3.3       En troisième lieu, le III de l’article L. 146-4 prévoyait notamment que : « En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage […] ». Disposition aujourd’hui reprise à l’article L. 121-16. Mais, sur ce point, le Conseil d’Etat relève simplement que le projet contesté n’est pas situé dans cette bande.

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