Préemption dans les espaces naturels sensibles : la seule transmission par le président du conseil général de la déclaration d’intention d’aliéner à la commune intéressée ne traduit pas la renonciation du département à l’exercice de son droit de préemption

Catégorie

Urbanisme et aménagement, Veille Adden

Date

février 2015

Temps de lecture

6 minutes

S’il est des parcelles médanaises qui ont contribué à l’accomplissement de la littérature française 1) Emile Zola y résida et y fonda « Les soirées de Médan ». , il en est d’autres qui participent à l’évolution de la jurisprudence relative aux procédures d’interventions foncières.

Par une décision du 30 janvier 2015 (CE 30 janvier 2015, 1/6 SSR, M. D., req. n° 371082, B), le Conseil d’Etat a en effet jugé que la transmission à une commune, par les services d’un conseil général, d’une déclaration d’intention d’aliéner portant sur un espace naturel sensible ne peut être assimilée à une renonciation, par le département, à l’exercice de son droit de préemption.

Au cas particulier, M. C. a conclu avec M. D., le 26 septembre 2007, un compromis de vente par lequel il s’engageait à céder à ce dernier, contre paiement d’une somme d’argent, une parcelle cadastrée située en zone ND du plan d’occupation des sols de la commune de Médan et incluse, depuis 1993, en zone de préemption des espaces naturels sensibles du département des Yvelines.

Le 16 janvier 2008, une déclaration d’intention d’aliéner cette parcelle a été adressée, par les parties à la vente, aux services du département des Yvelines, ces derniers l’ayant ensuite transmise, le 18 janvier 2008, à la commune de Médan.

Une semaine plus tard, par une délibération en date du 25 janvier 2008, le conseil municipal de la commune de Médan a décidé d’exercer, par substitution du département, et en application de l’article L. 142-3 du code de l’urbanisme, son droit de préemption sur la parcelle au motif qu’il entendait non seulement procéder à la protection et à l’entretien de l’allée cavalière plantée d’arbres qui la traverse mais aussi la rendre accessible au public.

M. D. a contesté, sans succès, la légalité de la délibération du 25 janvier 2008 devant le Tribunal administratif de Versailles puis devant la Cour administrative d’appel de Versailles.

Pour rappel, en vertu des dispositions de l’article L. 142-1 du code de l’urbanisme, le département est, en principe, compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d’ouverture au public des espaces naturels sensibles 2) Art. L. 142-1 du code de l’urbanisme : « Afin de préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d’expansion des crues et d’assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l’article L. 110, le département est compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d’ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non. La politique du département prévue à l’alinéa précédent doit être compatible avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des chartes intercommunales de développement et d’aménagement, lorsqu’ils existent, ou avec les directives territoriales d’aménagement mentionnées à l’article L. 111-1-1 ou, en l’absence de directive territoriale d’aménagement, avec les lois d’aménagement et d’urbanisme prévues au même article »..

Le conseil général peut, à ce titre, créer des zones de préemption à l’intérieur desquelles il dispose d’un droit de préemption 3) Art. L. 142-3 du code de l’urbanisme : « Pour la mise en œuvre de la politique prévue à l’article L. 142-1, le conseil général peut créer des zones de préemption dans les conditions ci-après définies. […] A l’intérieur de ces zones, le département dispose d’un droit de préemption sur tout terrain ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance de terrains qui font l’objet d’une aliénation, à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit »..

C’est toutefois à la double condition que la décision de préemption soit justifiée par la protection des espaces et par l’ouverture ultérieure au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel 4) Art. L. 142-10 du code de l’urbanisme : « Les terrains acquis en application des dispositions du présent chapitre doivent être aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel. Cet aménagement doit être compatible avec la sauvegarde des sites, des paysages et des milieux naturels ». V. également : CE 7 juin 2006 Département du Var, req. n° 277562..

Ceci étant précisé, il reste qu’en des hypothèses particulières une commune peut se substituer au département et exercer ce droit de préemption.

Cela est notamment le cas lorsque le département n’exerce pas son droit de préemption sur un terrain qui n’est compris ni dans une zone où le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres est territorialement compétent, ni sur le territoire d’un parc national, ni dans une réserve naturelle dont la gestion est confiée à l’établissement public chargé d’un tel parc 5) Art. L. 142-3 alinéa 8 du code de l’urbanisme : « Au cas où le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres est territorialement compétent, celui-ci ou, à défaut, la commune, peut se substituer au département si celui-ci n’exerce pas le droit de préemption. Sur le territoire d’un parc national ou d’un parc naturel régional et dans les réserves naturelles dont la gestion leur est confiée, l’établissement public chargé du parc national ou du parc naturel régional ou, à défaut, la commune peut se substituer au département et, le cas échéant, au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, si ceux-ci n’exercent pas leur droit de préemption. Pour un parc naturel régional, l’exercice de ce droit de préemption est subordonné à l’accord explicite du département. Au cas où ni le Conservatoire ni l’établissement public chargé d’un parc national ou d’un parc naturel régional n’est compétent, la commune peut se substituer au département si celui-ci n’exerce pas son droit de préemption »..

Telle étant précisément la situation de l’espèce, le Conseil d’Etat a considéré que la Cour n’avait pas commis d’erreur de droit en jugeant que la commune de Médan avait compétence pour préempter, par substitution du département, la parcelle appartenant à M. C. afin de permettre la sauvegarde des espaces naturels sensibles.

En revanche, la Haute juridiction a censuré le raisonnement par lequel la Cour a estimé que le département des Yvelines devait être regardé comme ayant renoncé, dès la date de transmission de la déclaration d’intention d’aliéner à la commune de Médan, à exercer le droit de préemption dont il était titulaire.

En effet, aux termes de la combinaison des articles R. 142-9 6) Art. R. 142-9 du code de l’urbanisme : « La déclaration par laquelle le propriétaire d’un bien soumis au droit de préemption défini au présent chapitre manifeste l’intention d’aliéner ce bien est établie dans les formes prescrites par un arrêté du ministre chargé de l’urbanisme. Elle est adressée en quatre exemplaires au président du conseil général par pli recommandé avec demande d’avis de réception, déposée contre décharge, ou adressée par voie électronique en un seul exemplaire dans les conditions prévues par le I de l’article 5 de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives ». et R. 142-10 7) Art. R. 142-10 du code de l’urbanisme : « Dès réception de la déclaration (d’intention d’aliéner), le président du conseil général en transmet copie, en indiquant la date de l’avis de réception ou de la décharge de cette déclaration : / – au maire de la commune concernée et, le cas échéant, au président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent (…) ». du code de l’urbanisme, la déclaration par laquelle le propriétaire d’un bien soumis au droit de préemption manifeste l’intention d’aliéner ce bien est adressée au président du conseil général, lequel en transmet dès réception copie au maire de la commune concernée.

Par suite, en application de l’article R. 142-11 8) Art. R. 142-11 du code de l’urbanisme : « Dans le délai de deux mois à compter de la date de l’avis de réception postal, du premier des accusés de réception ou d’enregistrement délivré en application du I de l’article 5 de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005, ou de la décharge de la déclaration d’intention d’aliéner, le président du conseil général notifie au propriétaire la décision prise par le département en vertu des articles R. 213-8 et R. 213-9. […] La commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent peut exercer le droit de préemption à défaut du département et à défaut du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres. […] Le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale notifie la décision de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale au propriétaire avant l’expiration du délai de trois mois courant à compter de la date de la réception du premier des accusés de réception ou d’enregistrement délivré en application du I de l’article 5 de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005, ou de la décharge de la déclaration d’intention d’aliéner ». du même code, le département dispose, à compter de la date de réception de la déclaration d’intention d’aliéner, d’un délai de deux mois pour décider soit de préempter, soit de renoncer à préempter, soit de formuler une offre d’achat. Dès lors que, dans ce délai, le département renonce à exercer son droit de préemption, la commune peut, avant l’expiration d’un délai total de trois mois, décider de s’y substituer.

Tirant argument de l’ensemble de ces dispositions, le Conseil d’Etat a estimé qu’en déduisant la renonciation du département de la seule transmission de la déclaration d’intention d’aliéner, alors que celle-ci ne correspondait qu’à la mise en œuvre de la procédure prévue à l’article R. 142-10 du code de l’urbanisme faisant obligation au président du conseil général de transmettre la déclaration d’intention d’aliéner au maire de la commune dès sa réception, la cour a commis une erreur de droit.

La seule transmission d’une déclaration d’intention d’aliéner à la commune concernée ne saurait donc être regardée comme valant renonciation du département à exercer son droit préemption prévu par l’article L. 142-3 du code de l’urbanisme.

Notons toutefois que dans cette affaire, le Conseil d’Etat n’apporte pas de précisions sur les conditions dans lesquelles la renonciation du département à son droit de préemption pourrait intervenir avant l’expiration du délai de deux mois prévu par l’article R. 142-11 du code de l’urbanisme.

Dans ces conditions, doit-on en déduire qu’il faille nécessairement attendre l’expiration du délai de deux mois accordé au département pour exercer son droit de préemption avant que la commune puisse se substituer à ce dernier ?

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1. Emile Zola y résida et y fonda « Les soirées de Médan ».
2. Art. L. 142-1 du code de l’urbanisme : « Afin de préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d’expansion des crues et d’assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l’article L. 110, le département est compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d’ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non. La politique du département prévue à l’alinéa précédent doit être compatible avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des chartes intercommunales de développement et d’aménagement, lorsqu’ils existent, ou avec les directives territoriales d’aménagement mentionnées à l’article L. 111-1-1 ou, en l’absence de directive territoriale d’aménagement, avec les lois d’aménagement et d’urbanisme prévues au même article ».
3. Art. L. 142-3 du code de l’urbanisme : « Pour la mise en œuvre de la politique prévue à l’article L. 142-1, le conseil général peut créer des zones de préemption dans les conditions ci-après définies. […] A l’intérieur de ces zones, le département dispose d’un droit de préemption sur tout terrain ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance de terrains qui font l’objet d’une aliénation, à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit ».
4. Art. L. 142-10 du code de l’urbanisme : « Les terrains acquis en application des dispositions du présent chapitre doivent être aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel. Cet aménagement doit être compatible avec la sauvegarde des sites, des paysages et des milieux naturels ». V. également : CE 7 juin 2006 Département du Var, req. n° 277562.
5. Art. L. 142-3 alinéa 8 du code de l’urbanisme : « Au cas où le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres est territorialement compétent, celui-ci ou, à défaut, la commune, peut se substituer au département si celui-ci n’exerce pas le droit de préemption. Sur le territoire d’un parc national ou d’un parc naturel régional et dans les réserves naturelles dont la gestion leur est confiée, l’établissement public chargé du parc national ou du parc naturel régional ou, à défaut, la commune peut se substituer au département et, le cas échéant, au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, si ceux-ci n’exercent pas leur droit de préemption. Pour un parc naturel régional, l’exercice de ce droit de préemption est subordonné à l’accord explicite du département. Au cas où ni le Conservatoire ni l’établissement public chargé d’un parc national ou d’un parc naturel régional n’est compétent, la commune peut se substituer au département si celui-ci n’exerce pas son droit de préemption ».
6. Art. R. 142-9 du code de l’urbanisme : « La déclaration par laquelle le propriétaire d’un bien soumis au droit de préemption défini au présent chapitre manifeste l’intention d’aliéner ce bien est établie dans les formes prescrites par un arrêté du ministre chargé de l’urbanisme. Elle est adressée en quatre exemplaires au président du conseil général par pli recommandé avec demande d’avis de réception, déposée contre décharge, ou adressée par voie électronique en un seul exemplaire dans les conditions prévues par le I de l’article 5 de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives ».
7. Art. R. 142-10 du code de l’urbanisme : « Dès réception de la déclaration (d’intention d’aliéner), le président du conseil général en transmet copie, en indiquant la date de l’avis de réception ou de la décharge de cette déclaration : / – au maire de la commune concernée et, le cas échéant, au président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent (…) ».
8. Art. R. 142-11 du code de l’urbanisme : « Dans le délai de deux mois à compter de la date de l’avis de réception postal, du premier des accusés de réception ou d’enregistrement délivré en application du I de l’article 5 de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005, ou de la décharge de la déclaration d’intention d’aliéner, le président du conseil général notifie au propriétaire la décision prise par le département en vertu des articles R. 213-8 et R. 213-9. […] La commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent peut exercer le droit de préemption à défaut du département et à défaut du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres. […] Le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale notifie la décision de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale au propriétaire avant l’expiration du délai de trois mois courant à compter de la date de la réception du premier des accusés de réception ou d’enregistrement délivré en application du I de l’article 5 de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005, ou de la décharge de la déclaration d’intention d’aliéner ».

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