Publication du décret sur l’attribution des contrats de revitalisation artisanale et commerciale

Catégorie

Aménagement commercial, Contrats publics

Date

July 2015

Temps de lecture

11 minutes

Décret n° 2015-815 du 3 juillet 2015 relatif à la procédure d’attribution des contrats de revitalisation artisanale et commerciale

Paru au Journal officiel du 5 juillet 2015, ce décret vient définir la ou plutôt les procédures d’attribution de ce « nouveau » type de contrat, créé par l’article 19 de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises (dite « loi ACTPE » ou « loi Pinel ») et qui emprunte grandement aux concessions d’aménagement.

1 La création du contrat de revitalisation artisanale et commerciale par la loi ACTPE

Afin de contribuer à la sauvegarde des commerces de proximité et de lutter contre le « développement de la mono-activité », l’article 19 de la loi ACTPE a engagé une expérimentation portant sur la mise en œuvre par l’Etat et les collectivités territoriales, ainsi que par leurs établissements publics, de contrats de revitalisation artisanale et commerciale.

Cette expérimentation devant être d’une durée de cinq ans à compter de la promulgation de la loi, et le décret nécessaire à la procédure d’attribution étant paru plus d’un an après celle-ci, on peut donc considérer qu’une année a d’ores et déjà été perdue.

1.1 Objet et motifs de recours au contrat

Ainsi que l’énonce l’article 19 de la loi ACTPE :

    « Ces contrats ont pour objectif de favoriser la diversité, le développement et la modernisation des activités dans des périmètres caractérisés soit par une disparition progressive des activités commerciales, soit par un développement de la mono-activité au détriment des commerces et des services de proximité, soit par une dégradation de l’offre commerciale, ou de contribuer à la sauvegarde et à la protection du commerce de proximité. Les quartiers prioritaires de la politique de la ville figurent parmi les périmètres ciblés par ce dispositif expérimental ».

Ces contrats ont donc deux objectifs alternatifs (favoriser la diversité des activités ou contribuer à la protection du commerce de proximité), le premier se rapportant à des zones caractérisées par l’un des trois symptômes identifiés. Toutefois, le fait que l’un de ces derniers comporte également une atteinte au commerce de proximité montre que les hypothèses de recours à ce type de contrat ne sont pas définies de façon parfaitement étanche et paraissent laisser une relative marge d’appréciation à la personne publique.

Il a à cet égard été souligné que ce contrat constitue « la seconde étape du processus engagé par la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises avec l’institution du droit de préemption des fonds de commerce. Il ne s’agit plus seulement pour la collectivité de réguler la diversité commerciale de certains secteurs à l’occasion des mutations des fonds de commerce, et donc d’être dans une situation in fine passive, mais de s’inscrire dans une démarche opérationnelle volontariste » 1) Xavier Couton, L’urbanisme opérationnel dans la loi Pinel, Construction – Urbanisme, septembre 2014, n° 110..

1.2 Missions de l’opérateur

Il est prévu que :

    « L’Etat et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent charger l’opérateur du contrat de revitalisation artisanale et commerciale d’acquérir des biens nécessaires à la mise en œuvre du contrat, y compris, le cas échéant, par voie d’expropriation ou de préemption. L’opérateur peut procéder à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l’intérieur du périmètre de son intervention. Il assure, le cas échéant, la maîtrise d’ouvrage des travaux nécessaires à l’exécution du contrat ainsi que les études et les missions concourant à son exécution ».

Ces différentes missions ne sont naturellement pas sans évoquer celles imparties au concessionnaire d’aménagement par l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme 2) « L’Etat et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d’aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation. […] Le concessionnaire assure la maîtrise d’ouvrage des travaux et équipements concourant à l’opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. Il peut être chargé par le concédant d’acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l’opération, y compris, le cas échéant, par la voie d’expropriation ou de préemption. Il procède à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l’intérieur du périmètre de la concession »..

Et comme par ailleurs l’article L. 300-1 du même code énonce que les opérations d’aménagement peuvent avoir pour objet « d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques », il aurait paru logique que la revitalisation commerciale et artisanale puisse constituer une telle opération et faire l’objet d’une concession d’aménagement. Tout au plus aurait-on pu modifier l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme pour ne faire de « la maîtrise d’ouvrage des travaux et équipements concourant à l’opération » par le concessionnaire qu’une éventualité (pour couvrir les hypothèses où l’opération de revitalisation ne requiert pas de travaux), plutôt que de créer carrément un nouveau contrat.

S’il est par ailleurs précisé que l’opérateur peut procéder à la vente, à la location ou à la concession de biens immobiliers, il semble que cette formulation ne lui interdise pas d’acquérir, revendre ou louer également des fonds de commerce 3) Etant rappelé que le fonds de commerce est composé de deux catégories d’éléments : incorporels (clientèle, droit au bail, marque et nom commercial, licence, etc.) et corporels (meubles, matériels et marchandises), la clientèle en étant l’élément essentiel., ne serait-ce que parce, parallèlement, la loi ACTPE a ouvert la possibilité de déléguer au titulaire d’un contrat de revitalisation artisanale et commerciale le droit de préemption des fonds artisanaux, fonds de commerce et baux commerciaux 4) Article L. 214-1-1 du code de l’urbanisme, créé par l’article 17 de la loi ACTPE..

1.3 Contenu du contrat

L’article 19 énonce que le contrat de revitalisation artisanale et commerciale précise les obligations de chacune des parties et notamment :
1° L’objet du contrat, sa durée et les conditions dans lesquelles il peut éventuellement être prorogé ou modifié ;
2° Le périmètre géographique d’intervention de l’opérateur ;
3° Les conditions de rachat, de résiliation ou de déchéance par la collectivité territoriale ou le groupement ainsi que, éventuellement, les conditions et les modalités d’indemnisation de l’opérateur ;
4° Les conditions financières de réalisation de l’opération.

Là encore, on aura reconnu, aux points 1 et 3, la reprise des clauses déjà exigées dans les concessions d’aménagement par l’article L. 300-5 du code de l’urbanisme.

Il est par ailleurs précisé que le contrat devra fixer « à l’opérateur des objectifs et des priorités en termes de diversification, de développement et de réhabilitation de l’offre commerciale, ainsi qu’un calendrier pour la réalisation de ces objectifs » et que « Le non-respect de ce calendrier peut être un motif de résiliation anticipée du contrat de revitalisation artisanale et commerciale ».

1.4 Nature du contrat

La loi est muette sur la question, ne qualifiant pas le contrat et n’en attribuant pas davantage la connaissance à un ordre de juridiction particulier. On peut toutefois considérer qu’il s’agit d’un contrat administratif.

En effet, si l’on part du postulat que le législateur a entendu reconnaître aux personnes publiques la possibilité d’intervenir dans le cadre d’un service public de diversification, développement et modernisation des activités commerciales et de protection du commerce de proximité, on devrait pouvoir raisonnablement considérer que les opérations de revitalisation artisanale et commerciale pour lesquelles est prévue la conclusion de contrats « constituent l’une des modalités de l’exécution même de ce service » 5) CE Sect. 20 avril 1956 Ministre de l’agriculture c/ Consorts Grimouard, Rec. CE p. 168 ; GAJA, 19e éd., n° 70, p. 472. et que lesdits contrats sont en conséquence administratifs. Ou bien, tout simplement, que l’opérateur va ainsi participer à l’exécution même dudit service public, à l’instar des concessions d’aménagement pour le service public de l’urbanisme 6) TC 8 novembre 1982 Société civile immobilière Résidence Lucas, req. n° 02269 ; cf. Laurent Richer, Droit des contrats administratifs, 9e éd., LGDJ, 2014, n° 161, p. 91, et n° 1389, p. 564..

On relèvera du reste que, dans le décret du 3 juillet 2015 (cf. ci-après), il a été considéré pour certains contrats de revitalisation artisanale et commerciale 7) Ceux ne relevant pas du droit européen des concessions et du droit européen des marchés publics. que les articles R. 551-7 et L. 551-15 du code de justice administrative (relatifs au référé contractuel) étaient applicables, ce qui implique nécessairement que ces contrats ont été regardés comme administratifs (car, s’ils avaient été de droit privé, ce sont les articles équivalents applicables aux contrats de droit privé relevant de la commande publique qui auraient été mentionnés 8) Soit les articles 1441-3 du code de procédure civile et 13 de l’ordonnance n° 2009-515 du 7 mai 2009 relative aux procédures de recours applicables aux contrats de la commande publique.).

1.5 La procédure de conclusion du contrat

Enfin, l’article 19 de la loi prévoit que :

    « L’élaboration du projet de contrat de revitalisation artisanale et commerciale fait l’objet d’une concertation dans les conditions prévues à l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme.
    Sont associés à l’élaboration du contrat de revitalisation artisanale et commerciale :
    a) La chambre de commerce et d’industrie territoriale et la chambre de métiers et de l’artisanat dont le ressort correspond au périmètre géographique d’intervention envisagé pour l’opérateur ;
    b) Le président de l’établissement public ou du syndicat mixte mentionné à l’article L. 122-4 du code de l’urbanisme.
    Le projet de contrat de revitalisation, avant sa conclusion, est arrêté par l’organe délibérant des collectivités territoriales signataires.
    […]
    L’attribution du contrat de revitalisation s’effectue après une mise en concurrence, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat ».

Compte tenu du renvoi ainsi opéré à l’article L. 300-2, la concertation devra donc associer, « pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées » (au nombre desquelles devraient logiquement figurer les artisans et commerçants du périmètre envisagé), en plus des personnes ici mentionnées.

La définition des modalités de la concertation et le bilan de celle-ci devraient incomber (selon le cas) au préfet ou à l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public, puisque l’on ne se trouvera a priori pas dans l’une des hypothèses limitativement énumérées où, en cas d’organe délibérant, c’est le président de celui-ci qui peut le faire.

Quant à la mise en concurrence annoncée, elle fait précisément l’objet du décret du 3 juillet 2015.

2 La procédure de mise en concurrence instituées par le décret du 3 juillet 2015

Le décret du 3 juillet ne se caractérisant pas par son innovation, puisque transposant globalement aux contrats de revitalisation artisanale et commerciale les procédures applicables aux concessions d’aménagement, on se bornera à en souligner les principaux traits.

2.1 Distinction des procédures et seuils applicables

De la même manière que le code de l’urbanisme distingue, pour l’attribution des concessions d’aménagement, les « concessions d’aménagement soumises au droit communautaire des concessions », les « concessions d’aménagement soumises au droit communautaire des marchés » et les « autres concessions d’aménagement » 9) Respectivement : articles R. 300-4 à R. 300-11, R. 300-11-1 à R. 300-11-6 et R. 300-11-7 à R. 300-11-8, issus à l’origine du décret n° 2006-959 du 31 juillet 2006 relatif aux conditions de passation des concessions d’aménagement et des marchés conclus par les concessionnaires et modifiant le code de l’urbanisme., le décret du 3 juillet 2015 distingue, en trois chapitres :

► La « procédure applicable aux contrats de revitalisation artisanale et commerciale soumis au droit européen des concessions » (chapitre 1 ; articles 2 à 9) ;

► La « procédure applicable aux contrats de revitalisation artisanale et commerciale soumis au droit européen des marchés publics » (chapitre 2 ; articles 10 à 16) ;

► La « procédure relative aux autres contrats de revitalisation artisanale et commerciale » (chapitre 3 ; articles 17 et 18).

La procédure applicable dépend de l’application d’un seuil financier et de la personne (opérateur du contrat ou personne publique) assumant une part significative du risque économique de l’opération. Le mécanisme retenu n’apparaît toutefois pas parfaitement cohérent.

La première procédure est en effet applicable « lorsque l’opérateur du contrat assume une part significative du risque économique de l’opération et que le montant total des produits de l’opération est égal ou supérieur au seuil mentionné au 5° du II de l’article 26 du code des marchés publics » (article 2). Il s’agit du seuil d’application des procédures formalisées pour les marchés publics de travaux, actuellement fixé à 5 186 000 € HT.

La deuxième procédure est applicable « lorsque l’opérateur du contrat n’assume pas une part significative du risque économique de l’opération et que le montant total des produits de l’opération est égal ou supérieur au seuil mentionné au 1° du II de l’article 26 du code des marchés publics pour l’Etat et ses établissements publics ou au 2° du II de l’article 26 du code des marchés publics pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics » (article 10). Il s’agit du seuil d’application des procédures formalisées pour les marchés publics de services (et de fournitures), actuellement fixé à 134 000 € HT dans le premier cas et 207 000 € HT dans le second.

Enfin, la troisième procédure est applicable lorsque « le montant total des produits de l’opération de revitalisation artisanale et commerciale envisagée est inférieur aux seuils mentionnés aux articles 2 et 10 », qui sont donc les seuils susmentionnés.

On peut à cet égard légitimement s’interroger, dans la première hypothèse relative aux contrats de revitalisation commerciale soumis au droit européen des concessions, sur le choix du seuil applicable aux marchés publics de travaux, qui paraît doublement curieux. Non pas du fait du renvoi au code des marchés publics (le seuil est le même dans le droit de l’Union européenne pour les marchés de travaux et les concessions de travaux) mais parce que :

    ► D’une part, le fait que l’opérateur assume ou non une part significative du risque économique de l’opération va influer sur la nature (concession ou marché) du contrat mais nullement sur son objet (travaux ou services) ; il n’y a donc aucune raison que lorsque l’opérateur assume une part significative du risque économique, et qu’il s’agit d’une concession au regard du droit de l’Union, on considère qu’il s’agit d’un contrat de travaux et que lorsque tel n’est pas le cas, et qu’il s’agit donc d’un marché, on considère qu’il s’agit d’un contrat de services.
    ► D’autre part, dès lors que le législateur a fait le choix de créer un nouveau type de contrat plutôt que de modifier la concession d’aménagement et que le contrat de revitalisation artisanale et commerciale n’implique pas nécessairement la réalisation de travaux par l’opérateur du contrat (celui-ci n’assurant que « le cas échéant » la maîtrise d’ouvrage des travaux nécessaires à l’exécution du contrat selon l’article 19 de la loi ACTPE), le choix retenu à l’article 2 du décret aura pour conséquence que des contrats ne comportant pas de travaux et dont l’objet principal est donc la prestation de services ne seront soumis à une procédure formalisée de passation qu’au-delà du seuil (nettement plus élevé) applicable aux contrats de travaux.

On remarquera d’ailleurs que, pour les concessions d’aménagement soumises au droit européen des concessions et à celui des marchés, c’est le seuil relatif aux contrats de travaux (par renvoi au 5° du II de l’article 26 du code des marchés publics) qui a été systématiquement retenu.

2.2 Contrats soumis au droit européen des concessions

Schématiquement :

    ► Avis de publicité mentionnant les caractéristiques essentielles de l’opération de revitalisation artisanale et commerciale projetée, c’est-à-dire son objet, sa localisation et les principes de son financement ;
    ► Délai de 52 jours pour la présentation des candidatures ;
    ► Envoi aux candidats d’un document précisant les caractéristiques essentielles du projet de contrat et indiquant les objectifs et priorités en termes de diversification, de développement et de réhabilitation de l’offre commerciale, le calendrier prévisionnel pour la réalisation de ces objectifs ainsi que les caractéristiques essentielles et les conditions de mise en œuvre de l’opération ;
    ► Délai d’un mois pour la remise des propositions ;
    ► Lorsque la personne publique contractante est une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, avis d’une commission sur les propositions reçues, préalablement à l’engagement des discussions avec les candidats ;
    ► Choix de l’opérateur par la personne publique contractante en prenant notamment en compte les capacités techniques et financières des candidats et leur aptitude à conduire l’opération de revitalisation artisanale et commerciale projetée, après avoir engagé librement toute discussion utile avec une ou plusieurs personnes ayant remis une proposition ;
    ► Information des candidats non retenus ;
    ► Avis d’attribution.

2.3 Contrats soumis au droit européen des marchés

Schématiquement :

    ► Avis de publicité ;
    ► Mise en œuvre (par renvoi aux textes applicables aux contrats de partenariat) d’une procédure de dialogue compétitif (lorsque la personne publique est objectivement dans l’impossibilité de définir seule et à l’avance les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ou d’établir le montage financier ou juridique du projet) ou à défaut d’une procédure d’appel d’offres ;
    ► Délai de 40 jours pour la présentation des candidatures ;
    ► Etablissement de la liste des candidats admis à déposer une offre (par une commission pour les collectivités territoriales) ;
    ► Délai de 40 jours pour la remise des offres ;
    ► Choix de l’offre économiquement la plus avantageuse, le cas échéant après un dialogue permettant de définir et d’identifier les moyens propres à satisfaire au mieux les besoins de la personne publique en ce qui concerne la réalisation de l’opération de revitalisation artisanale et commerciale dont elle a défini les caractéristiques, ce choix s’effectuant au regard de critères d’attribution, pondérés ou à défaut hiérarchisés, définis et appréciés de manière à tenir compte du coût global de l’opération au regard de son bilan prévisionnel, intégrant la totalité des recettes et des dépenses ;
    ► Information des candidats non retenus ;
    ► Avis d’attribution.

2.4 Procédure applicable aux autres contrats de revitalisation

Leur attribution fait l’objet « d’une publicité et d’une procédure adaptée, dont les modalités sont fixées par la personne publique contractante en fonction de la nature et des caractéristiques de l’opération envisagée ».

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References   [ + ]

1. Xavier Couton, L’urbanisme opérationnel dans la loi Pinel, Construction – Urbanisme, septembre 2014, n° 110.
2. « L’Etat et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d’aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation. […] Le concessionnaire assure la maîtrise d’ouvrage des travaux et équipements concourant à l’opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. Il peut être chargé par le concédant d’acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l’opération, y compris, le cas échéant, par la voie d’expropriation ou de préemption. Il procède à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l’intérieur du périmètre de la concession ».
3. Etant rappelé que le fonds de commerce est composé de deux catégories d’éléments : incorporels (clientèle, droit au bail, marque et nom commercial, licence, etc.) et corporels (meubles, matériels et marchandises), la clientèle en étant l’élément essentiel.
4. Article L. 214-1-1 du code de l’urbanisme, créé par l’article 17 de la loi ACTPE.
5. CE Sect. 20 avril 1956 Ministre de l’agriculture c/ Consorts Grimouard, Rec. CE p. 168 ; GAJA, 19e éd., n° 70, p. 472.
6. TC 8 novembre 1982 Société civile immobilière Résidence Lucas, req. n° 02269 ; cf. Laurent Richer, Droit des contrats administratifs, 9e éd., LGDJ, 2014, n° 161, p. 91, et n° 1389, p. 564.
7. Ceux ne relevant pas du droit européen des concessions et du droit européen des marchés publics.
8. Soit les articles 1441-3 du code de procédure civile et 13 de l’ordonnance n° 2009-515 du 7 mai 2009 relative aux procédures de recours applicables aux contrats de la commande publique.
9. Respectivement : articles R. 300-4 à R. 300-11, R. 300-11-1 à R. 300-11-6 et R. 300-11-7 à R. 300-11-8, issus à l’origine du décret n° 2006-959 du 31 juillet 2006 relatif aux conditions de passation des concessions d’aménagement et des marchés conclus par les concessionnaires et modifiant le code de l’urbanisme.

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