Réforme de l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes

Ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes

Décret n° 2016-1110 du 11 août 2016 relatif à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes

En parallèle de la réforme des procédures d’information et de participation du public en matière de décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement ¹⁾ Ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement. Voir http://www.adden-leblog.com/?p=8187, ces deux textes visent, pour leur part, à préciser, compléter et actualiser les règles en matière d’évaluation environnementale.

1 Entrée en vigueur

Précisons d’emblée que, selon son article 6, les dispositions de l’ordonnance du 3 août 2016 s’appliqueront :

► aux projets relevant d’un examen au cas par cas pour lesquels la demande d’examen au cas par cas est déposée à compter du 1er janvier 2017 ;

► aux projets faisant l’objet d’une évaluation environnementale systématique pour lesquels la première demande d’autorisation est déposée à compter du 16 mai 2017. Pour les projets pour lesquels l’autorité compétente est le maître d’ouvrage, ces dispositions s’appliquent aux projets dont l’enquête publique est ouverte à compter du premier jour du sixième mois suivant la publication de la présente ordonnance (1er février 2017) ;

► aux plans et programmes pour lesquels l’arrêté d’ouverture et d’organisation de l’enquête publique ou l’avis sur la mise à disposition du public est publié après le premier jour du mois suivant la publication de la présente ordonnance (1er septembre 2016).

S’agissant en revanche du décret du 11 août 2016, celui-ci ne prévoit une entrée en vigueur différée (au 1er janvier 2018) que pour le nouvel article R. 122-12 du code de l’environnement qu’il crée, et sa notice de présentation indique que « le texte entre en vigueur le lendemain de sa publication ».

2 Contexte et présentation générale

L’ordonnance du 3 août 2016 a été prise sur le fondement du 2° du I de l’article 106 de la loi dite « Macron » du 6 août 2015 ²⁾ Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques. afin, selon le Rapport au Président de la République l’accompagnant, de :

► simplifier et clarifier les règles applicables pour remédier aux difficultés et inconvénients résultant des dispositions et pratiques existantes ;

► améliorer l’articulation entre les évaluations environnementales de projets différents, d’une part, et entre l’évaluation environnementale des projets et celle des plans et programmes, d’autre part ;

► assurer la conformité de ces règles au droit de l’Union européenne, en transposant la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, dans sa rédaction résultant de la directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014.

Pour les plans et programmes, les règles sont issues de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, déjà transposée.

Le contenu des modifications apportées s’inspire à cet égard des propositions figurant dans le rapport rendu par Jacques Vernier en mars 2015 ³⁾ Jacques Vernier « Moderniser l’évaluation environnementale », mars 2015., à l’exception notable de la « clause filet » permettant de déclencher la réalisation d’une étude d’impact pour les projets entrant dans le champ de l’évaluation environnementale (inscrits à l’annexe II de la directive) mais situés en-dessous des seuils énoncés dans le tableau annexé à l’article R. 122-2 du code de l’environnement, si ces derniers sont susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement, en particulier lorsque le milieu naturel est sensible.

L’ordonnance subdivise le chapitre II « Evaluation environnementale » du titre II du livre Ier du code de l’environnement en trois sections respectivement consacrées aux projets de travaux, d’ouvrages et d’aménagements, aux plans et documents ayant une incidence notable sur l’environnement et – c’est la nouveauté – aux procédures communes et coordonnées d’évaluation environnementale.

3 La modernisation des notions

L’ordonnance insère aux articles L. 122-1 et L. 122-4 du code de l’environnement une série de définitions reprises des directives modifiées 2011/92/UE et 2001/42/CE.

L’article L. 122-1 du code de l’environnement pour les projets et l’article L. 122-4 pour les plans et programmes définissent d’abord, de façon relativement similaire, la notion d’« évaluation environnementale ». Ainsi, selon le III de l’article L. 122-1, cette notion désigne « un processus constitué de l’élaboration, par le maître d’ouvrage, d’un rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement, dénommé ci-après « étude d’impact », de la réalisation des consultations prévues à la présente section, ainsi que de l’examen, par l’autorité compétente pour autoriser le projet, de l’ensemble des informations présentées dans l’étude d’impact et reçues dans le cadre des consultations effectuées et du maître d’ouvrage » ⁴⁾ Pour les plans et programmes, le I de l’article L. 122-4 mentionne « un processus constitué de l’élaboration d’un rapport sur les incidences environnementales, la réalisation de consultations, la prise en compte de ce rapport et de ces consultations lors de la prise de décision par l’autorité qui adopte ou approuve le plan ou programme, ainsi que la publication d’informations sur la décision, conformément aux articles L. 122-6 et suivants »..

De ce fait, la notion d’évaluation environnementale renvoie désormais clairement à un processus constitué de plusieurs étapes – dont la réalisation d’un rapport d’incidences environnementales, mais également la consultation du public, ne sont qu’une partie – auquel sont soumis tant les projets que les plans et programmes, dès lors qu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.

De la même manière, l’article L. 122-1 énonce désormais, ainsi que le faisait déjà l’article L. 122-4, que les projets en cause « font l’objet d’une évaluation environnementale » et non plus seulement « sont précédés d’une étude d’impact ». L’ordonnance met ainsi fin à la confusion que pouvaient induire les textes ⁵⁾ D’une part, en paraissant réserver la notion d’évaluation environnementale aux seuls plans et programmes et, d’autre part, alors que c’est également l’intitulé du chapitre, en paraissant réduire l’évaluation des projets à la seule étude d’impact. Il est toutefois regrettable que l’intitulé de la section 1 continue de faire référence aux études d’impact des projets..

Le I de l’article L. 122-1 définit également les notions de « projet » (« la réalisation de travaux de construction, d’installations ou d’ouvrages, ou d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol »), « maître d’ouvrage », « autorisation », « autorité compétente », conformément à l’article 1er de la directive 2011/92/UE modifiée, cependant que le I de l’article L. 122-4 définit la notion de plans et programmes (« les plans, schémas, programmes et autres documents de planification élaborés ou adoptés par l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, ainsi que leur modification, dès lors qu’ils sont prévus par des dispositions législatives ou réglementaires, y compris ceux cofinancés par l’Union européenne »).

S’y ajoute un changement terminologique, puisque l’article 2 de l’ordonnance prévoit que « la référence à l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement est remplacée par une référence à l’autorité environnementale dans toutes les dispositions législatives en vigueur ». Les textes s’alignent sur la pratique.

Il convient également de relever que la référence au « programme de travaux » (constitué de plusieurs projets) qui figurait au II de l’article L. 122-1 est supprimée, cette notion n’étant pas explicitement prévue par le droit de l’Union européenne. Pour autant, il y aura lieu de tenir compte de l’acception large de la notion de projet, puisque le III de l’article L. 122-1 prévoit que : « Lorsqu’un projet est constitué de plusieurs travaux, installations, ouvrages ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, il doit être appréhendé dans son ensemble, y compris en cas de fractionnement dans le temps et dans l’espace et en cas de multiplicité de maîtres d’ouvrage, afin que ses incidences sur l’environnement soient évaluées dans leur globalité ».

4 Maintien de la distinction entre évaluation environnementale systématique et évaluation environnementale décidée au cas par cas

Pour les projets ⁶⁾ Art. L. 122-1 II et IV C. env. comme pour les plans et programmes ⁷⁾ Art. L. 122-4 II et III C. env., une évaluation environnementale pourra donc toujours être soit systématiquement requise, soit requise par l’autorité environnementale à l’issue d’un examen au cas par cas.

4.1 Pour les projets

C’est le (nouveau) tableau annexé à l’article R. 122-2 du code de l’environnement par le décret du 11 août 2016 qui détermine en 48 rubriques les projets relevant de l’une ou l’autre hypothèse (les hypothèses de modification ou d’extension de projets étant régies par le II de l’article R. 122-2).

En réponse à l’une des critiques relevées par le rapport de Jacques Vernier à l’égard de l’ancien tableau, le nouveau tableau vient, dans une certaine mesure, favoriser une approche par projet, davantage que par procédure, ainsi que le fait la directive ⁸⁾ Dans le même ordre d’idées, les III et IV de l’article R. 122-2 envisagent les hypothèses où un projet soit relève à la fois de l’évaluation systématique et du cas par cas, soit relève de plusieurs rubriques du tableau..

Ainsi, en matière de travaux, ouvrages, et aménagements ruraux et urbains, les anciennes rubriques 33°, 34°, 36° et 37° (qui faisaient tantôt référence à un projet, tantôt référence à une procédure d’urbanisme, et qui distinguaient selon que le document d’urbanisme de la commune avait ou non fait l’objet d’une évaluation environnementale) laissent place à une unique rubrique 39° « Travaux, constructions et opérations d’aménagement y compris ceux donnant lieu à un permis d’aménager, un permis de construire, ou à une procédure de zone d’aménagement concerté » combinant ensuite des critères de surface de plancher et de superficie du terrain d’assiette.

Il est à noter que cette rubrique 39° précise utilement que : « Les composantes d’un projet donnant lieu à un permis d’aménager, un permis de construire, ou à une procédure de zone d’aménagement concerté ne sont pas concernées par la présente rubrique si le projet dont elles font partie fait l’objet d’une étude d’impact ou en a été dispensé à l’issue d’un examen au cas par cas ».

Enfin, les textes précisent que les incidences sur l’environnement d’un projet dont la réalisation est subordonnée à la délivrance de plusieurs autorisations sont appréciées lors de la délivrance de la première autorisation, mais envisagent l’hypothèse de la nécessité d’actualiser l’étude d’impact ⁹⁾ Art. L. 122-1-1 III et R. 122-8 II C. env., le code de l’urbanisme étant par ailleurs modifié pour prévoir l’insertion dans le dossier de demande d’un permis de construire ou d’aménager de l’étude d’impact actualisée ¹⁰⁾ Art. R. 431-16-b, R. 441-5-2° et R. 443-5-2° C. urb..

Les mêmes dispositions du code de l’urbanisme prévoient également désormais, dans l’hypothèse où le projet aurait été dispensé d’évaluation environnementale après un examen au cas par cas, que l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme vérifie alors que le projet qui lui est soumis est conforme aux mesures et caractéristiques qui ont justifié la décision de l’autorité environnementale de ne pas le soumettre à évaluation environnementale.

4.2 Pour les plans et programmes

Conformément aux principes posés par les II et III de l’article L. 122-4, l’article R. 122-17, également modifié, énumère en ses I (54 rubriques) et II (12 rubriques) les plans et programmes soumis à évaluation environnementale et ceux pouvant l’être au cas par cas ¹¹⁾ Les modifications de ces plans et programmes pouvant donner lieu à évaluation environnementale au cas par cas..

En outre, en application de l’article L. 122-5, le III de l’article R. 122-17 institue ce que le Rapport au Président de la République dénomme une « clause de rattrapage », permettant au ministre chargé de l’environnement de soumettre à évaluation environnementale, pour une durée d’un an, un plan ou programme relevant du champ de celle-ci mais ne figurant pas sur les listes des I et II énumérant les plans ou programmes soumis à évaluation environnementale de manière systématique ou au cas par cas. Ce mécanisme permettra d’assurer momentanément le respect de la directive le temps de compléter l’article R. 122-17 par décret.

Les plans et programmes établis uniquement à des fins de défense nationale ou de protection civile ainsi que les plans et programmes financiers ou budgétaires ne sont toutefois pas soumis à évaluation environnementale ¹²⁾ Art. L. 122-4 V et R. 122-17 VII C. env..

Enfin, les plans et programmes mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 du code de l’urbanisme font l’objet d’une évaluation environnementale dans les conditions définies au chapitre IV du titre préliminaire du code de l’urbanisme ¹³⁾ Art. L. 122-4 VI C. env..

5 La consultation des collectivités territoriales sur les projets

Conformément à l’article 6 § 1 modifié de la directive 2011/92/UE, le V de l’article L. 122-1 du code de l’environnement prévoit que lorsqu’un projet est soumis à évaluation environnementale, le dossier présentant le projet comprenant l’étude d’impact et la demande d’autorisation déposée est transmis pour avis par le maître d’ouvrage non seulement à l’autorité environnementale mais également, désormais, aux collectivités territoriales et à leurs groupements intéressés par le projet.

L’article R. 122-7 modifié par le décret prévoit cependant que c’est l’autorité compétente pour prendre la décision d’autorisation du projet et non pas le maître d’ouvrage qui transmet pour avis le dossier aux collectivités. Lesquelles sont « la ou les communes d’implantation du projet » et, éventuellement, « les collectivités territoriales et leurs groupements intéressés au regard des incidences environnementales notables du projet sur leur territoire » ¹⁴⁾ L’article R. 122-4, relatif à l’avis de cadrage que l’autorité environnementale peut donner sur le contenu d’une future étude d’impact, est modifié dans le même sens..

6 L’institution de mécanismes d’autorisation par défaut

En application de la directive 2011/92/UE ¹⁵⁾ Notamment ses articles 2, § 1 et 2, et 8 bis., les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement doivent être soumis non seulement à une évaluation de leurs incidences sur l’environnement mais également à une procédure d’autorisation, qui devra donner lieu à une décision prenant précisément en compte le résultat de l’évaluation et les avis exprimés dans les diverses consultations menées. Si, pour une catégorie de projets donnée, il n’existe aucune procédure d’autorisation, il faudra donc en établir une.

Le I de l’article L. 122-1-1, qui pour l’essentiel reprend sur ce point les anciens IV et V de l’article L. 122-1, énonce ainsi que l’autorité compétente pour autoriser un projet prend en considération l’étude d’impact et les avis et consultations, est motivée (notamment en cas de refus), et précise les prescriptions que devra respecter le maître d’ouvrage ainsi que les mesures et caractéristiques du projet destinées à éviter ou réduire et, si possible, compenser les effets négatifs notables, et les modalités de suivi de ses incidences.

La principale innovation figure au II de l’article L. 122-1-1, qui instaure un mécanisme permettant de respecter ces exigences lorsque le projet est soumis à un régime d’autorisation non conforme, ou bien n’est soumis qu’à un régime déclaratif, ou bien encore n’est soumis à aucun régime particulier d’autorisation ou de déclaration ¹⁶⁾ Un membre du Conseil d’Etat avait vu dans l’une de ces hypothèses « un angle mort lorsqu’il n’existe aucun autre dispositif permettant à l’administration de contrôler l’existence et la complétude de l’étude d’impact, alors que l’article L. 122-1 du code de l’environnement prescrit à l’autorité compétente pour autoriser la réalisation du projet de prendre en considération l’étude d’impact » (Alexandre Lallet, concl. sur CE 10 juin 2015 Brodelle et Gino, req. n° 386121, BJDU 5/2015, p. 368).. Les modalités en sont précisées par l’article R. 122-8 (retenant un délai de neuf mois pour autoriser le projet).

7 Le contenu de l’étude d’impact des projets de travaux

Le III de l’article L. 122-1 indique désormais que l’évaluation environnementale doit permettre de décrire et d’apprécier les incidences notables d’un projet sur divers facteurs qu’il énumère (population, biodiversité, paysage, sol…).

L’article R. 122-5, qui définit le contenu de l’étude d’impact, est à cet égard assez largement réécrit par le 10° de l’article 1er du décret du 11 août 2016. Entre autres innovations, on peut relever : l’obligation de décrire l’évolution de l’environnement en cas de réalisation du projet (« scénario de référence ») et en l’absence de celui-ci ; une description plus ciblée de l’état initial de l’environnement, puisque ne devront être décrits, parmi les facteurs mentionnés au III de l’article L. 122-1, que ceux qui seront susceptibles d’être affectés de manière notable par le projet ; ou encore la description des incidences du projet sur le climat mais également, à l’inverse, de la vulnérabilité du projet au changement climatique.

Il est en outre prévu que l’autorité compétente pourra demander au maître d’ouvrage des informations supplémentaires à celles fournies dans l’étude d’impact, si cela s’avère nécessaire à l’élaboration et à la motivation de sa décision sur les incidences notables du projet sur l’environnement ¹⁷⁾ Art. R. 122-5 VII-c C. env..

8 La mise à disposition de l’étude d’impact

Le VI de l’article L. 122-1 prévoit que les maîtres d’ouvrage tenus de produire une étude d’impact la mettent à disposition du public par voie électronique au plus tard au moment de l’ouverture de l’enquête publique ou (en l’absence d’enquête) de la participation du public par voie électronique.

L’article R. 122-12 ajoute que : « les maîtres d’ouvrage versent leur étude d’impact, dans l’application informatique mise gratuitement à leur disposition par l’Etat, sous un format numérique ouvert pour une durée de quinze ans. Le fichier de cette étude est accompagné d’un fichier des données brutes environnementales utilisées dans l’étude, au format ouvert et aisément réutilisable, c’est-à-dire lisible par une machine et exploitable par traitement standardisé de données ». L’article 10 du décret précise toutefois que l’article R. 122-12 ainsi modifié ne s’applique qu’à compter du 1er janvier 2018 et que, pendant ce délai, le maître d’ouvrage transmet par voie électronique l’étude d’impact de son projet à l’autorité compétente.

9 L’institution de procédures communes et coordonnées d’évaluation environnementale

Cette importante innovation, à laquelle est dédiée une nouvelle section 3 « procédures communes et coordonnées d’évaluation environnementale » entre les plans/programmes et les projets, vise à mutualiser les procédures d’évaluation environnementale afin d’éviter les redondances et les allongements de délais.

9.1 Procédures communes et coordonnées

Le nouvel article L. 122-13 du code de l’environnement permet ainsi de réaliser « une procédure d’évaluation environnementale unique valant à la fois évaluation environnementale du plan ou du programme et d’un projet », à condition que le rapport sur les incidences environnementales effectué dans le cadre de l’évaluation du plan ou du programme contienne les éléments exigés au titre de l’étude d’impact du projet et que les consultations requises au titre des deux procédures aient été réalisées.

Cette « rationalisation » ¹⁸⁾ Rapport précité. des procédures, permise par la directive 2011/92/UE modifiée ¹⁹⁾ Article 8 bis § 3 de la directive 2011/92/UE inséré par la directive 2014/52/UE., comprend deux hypothèses ²⁰⁾ Art. L. 122-13 et R. 122-26 C. env. :

► une procédure d’évaluation environnementale dite « commune » lorsque les procédures uniques de consultation et de participation du public portent à la fois sur le plan ou le programme et sur le projet ; il est précisé que lorsque le projet est soumis à enquête publique, cette procédure s’applique ;

► une procédure d’évaluation environnementale dite « coordonnée » lorsque le maître d’ouvrage d’un projet prévu par un plan ou programme, au titre duquel la procédure de participation du public et la consultation des autorités requise pour le projet ont été réalisées et ont porté également sur les incidences de ce dernier, est dispensé de demander un nouvel avis de l’autorité environnementale et de conduire une nouvelle procédure de participation du public. Il est à noter que l’autorité environnementale peut estimer que les conditions d’application de cette procédure ne sont pas remplies, auquel cas le maître d’ouvrage doit suivre la voie normale ²¹⁾ Art. R. 122-26 III C. env..

Autrement dit, dans la première hypothèse, la procédure d’évaluation environnementale porte dans le même temps sur le projet et le plan/programme et permet de réaliser une procédure de participation du public commune au projet et au plan/programme.

Dans la seconde hypothèse, la procédure d’évaluation environnementale du plan ou programme anticipe celle du projet en intégrant l’analyse de ses incidences et en procédant aux consultations exigées pour lui.

9.2 Les projets nécessitant la mise en compatibilité d’un plan

Le nouvel article L. 122-14 envisage pour sa part un autre cas de figure, en instituant une procédure d’évaluation environnementale commune (comprenant donc une procédure de participation du public commune) pour les cas dans lesquels la réalisation d’un projet qui est d’une part soumis à évaluation environnementale et d’autre part subordonné à déclaration d’utilité publique ou à déclaration de projet nécessite en outre la mise en compatibilité d’un document d’urbanisme ou la modification d’un plan ou programme également soumis à évaluation environnementale.

Cette procédure est mise en œuvre à l’initiative du maître d’ouvrage concerné ²²⁾ Art. R. 122-28 C. env..

9.3 L’évaluation environnementale commune à plusieurs projets

L’article R. 122-27 envisage enfin la possibilité de réaliser une évaluation environnementale commune à plusieurs projets lorsque ceux-ci font l’objet d’une procédure d’autorisation concomitante, à la condition que l’étude d’impact contienne les éléments requis au titre de l’ensemble des projets.

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