Refus du Conseil d’Etat d’ordonner le confinement total de la population et injonction au Gouvernement de préciser la portée ou de réexaminer certaines des dérogations au confinement

CE ord. 22 mars 2020 Syndicat Jeunes Médecins, req. n° 439674

Le Syndicat des Jeunes Médecins ¹⁾Soutenu en intervention par l’InterSyndicale nationale des internes (INSI), M. Renaud Le Mailloux et le Conseil national de l’ordre des médecins. a saisi le Conseil d’Etat d’une requête en référé-liberté ²⁾Article L. 521-2 du code de justice administrative : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ». critiquant l’insuffisance de l’ensemble des mesures prises par les autorités publiques et, ainsi, la carence de celles-ci, pour limiter la propagation de l’épidémie de covid-19 ³⁾V. notamment décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19. .

Plus précisément, il demandait au Conseil d’Etat d’enjoindre au Premier ministre et au ministre des solidarités et de la santé de prononcer un confinement total de la population par la mise en place de mesures visant à :

• l’interdiction totale de sortir de son lieu de confinement sauf autorisation délivrée par un médecin pour motif médical ;
• l’arrêt des transports en commun ;
• l’arrêt des activités professionnelles non vitales ;
• l’instauration d’un ravitaillement de la population dans des conditions sanitaires visant à assurer la sécurité des personnels chargés de ce ravitaillement ;

La requête tendait également à ce que soient prises des mesures propres à assurer la production à échelle industrielle de tests de dépistage et de prendre les mesures réglementaires propres à assurer le dépistage des personnels médicaux.

Par une ordonnance du 22 mars 2020, le juge des référés du Conseil d’Etat est venu compléter l’édifice juridique en cours d’élaboration constitutif de « l’état d’urgence sanitaire » pour faire face aux conséquences de l’épidémie de Covid-19.

Il a ainsi considéré que l’administration n’avait pas fait preuve d’une carence grave et manifestement illégale en ne décidant pas un confinement total de la population sur l’ensemble du territoire (1), mais a néanmoins enjoint au Gouvernement de préciser la portée ou de réexaminer certaines des dérogations au confinement en vigueur à la date de l’ordonnance (2).

1           En premier lieu, le Conseil d’Etat rappelle la répartition des pouvoirs de police (et, en l’occurrence, des pouvoirs de police sanitaire) entre le Premier ministre ⁴⁾Lequel dispose d’un pouvoir réglementaire de police au plan national : CE 8 août 1919 Labonne, req. n° 56377 : Publié au Rec. Lebon., le ministre chargé de la santé ⁵⁾Lequel peut également prescrire des mesures sanitaires d’urgence par arrêté : article L. 3131-1 du code de la santé publique., et le préfet et le maire ⁶⁾Qui disposent, quant à eux, dans leur champ d’action territoriale, d’un pouvoir de police en matière de bon ordre, de sûreté, de sécurité et de salubrité publiques leur permettant de prendre des mesures plus contraignantes que celles édictées au plan national si des circonstances locales le justifient (article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales pour les pouvoirs du maire., à qui il appartient de prendre, en vue de sauvegarder la santé de la population, toutes dispositions de nature à prévenir ou à limiter les effets de l’épidémie. Les articles L. 3131-12 et suivants sur l’état d’urgence sanitaire introduits dans le code de la santé publique par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 reprennent et précisent cette répartition des compétences en matière de police administrative d’urgence sanitaire ⁷⁾Nous renvoyons pour cela au commentaire du blog sur la loi d’urgence..

Après avoir affirmé, d’une part, que ces mesures restrictives des droits et libertés fondamentaux (liberté d’aller et venir, la liberté de réunion ou encore la liberté d’exercice d’une profession) doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées à l’objectif de sauvegarde de la santé publique qu’elles poursuivent et, d’autre part, que le droit au respect de la vie ⁸⁾  Rappelé notamment par l’article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales est une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative ⁹⁾V. également en ce sens : CE 25 oct. 2007 Mme Y., req. n° 310125 : Lebon T. 1013., le Conseil d’Etat juge que :

« Lorsque l’action ou la carence de l’autorité publique crée un danger caractérisé et imminent pour la vie des personnes, portant ainsi une atteinte grave et manifestement illégale à cette liberté fondamentale, le juge des référés peut, au titre de la procédure particulière prévue par cet article, prescrire toutes les mesures de nature à faire cesser le danger résultant de cette action ou de cette carence. Toutefois, ce juge ne peut, au titre de cette procédure particulière, qu’ordonner les mesures d’urgence qui lui apparaissent de nature à sauvegarder, dans un délai de quarante-huit heures, la liberté fondamentale à laquelle il est porté une atteinte grave et manifestement illégale. ».

Ce considérant de principe n’est pas inédit ¹⁰⁾V. CE 2 décembre 2011, req. n° 354445 – CE 16 novembre 2011, req. n° 353172., les juges du Palais-Royal ont déjà reconnu que le juge des référés pouvait prescrire des mesures de sauvegarde restreignant des libertés sur le fondement de l’article L. 521-2 pour faire cesser ou réduire un danger résultant de l’action ou de la carence de l’administration ¹¹⁾V. CE 13 août 2013, req. n° 370902 (à propos des attaques de requins répétées, pour certaines mortelles, sur l’île de la Réunion durant l’été 2013.. Ils rappellent que, dans une telle situation, le caractère manifestement illégal de l’atteinte doit s’apprécier en tenant compte des moyens dont dispose l’autorité administrative, des mesures déjà prises et des mesures à prendre.

Une fois ce cadre rappelé, le Conseil n’exclut pas la possibilité de prononcer des mesures de confinement total sur certaines zones du territoire ; en revanche, il estime qu’un confinement total sur l’ensemble du territoire ne peut être adopté et organisé compte tenu des moyens dont dispose l’administration, notamment s’agissant du ravitaillement à domicile de la population, sauf à risquer de graves ruptures d’approvisionnement qui seraient elles-mêmes dangereuses pour la protection de la vie et à retarder l’acheminement des matériels indispensables à cette protection.

Aussi, selon le Conseil d’Etat, le maintien en fonctionnement des transports en commun avec des cadences réduites, dont l’utilisation est restreinte aux cas mentionnés par le décret du 16 mars 2020 ¹²⁾C’est-à-dire aux trajets entre le domicile et le ou les lieux d’exercice de l’activité professionnelle et déplacements professionnels insusceptibles d’être différés, aux déplacements pour effectuer des achats de fournitures nécessaires à l’activité professionnelle et des achats de première nécessité dans des établissements dont les activités demeurent autorisées par arrêté du ministre chargé de la santé, pour motif de santé, pour motif familial impérieux, pour l’assistance des personnes vulnérables ou pour la garde d’enfants, aux déplacements brefs, à proximité du domicile, liés à l’activité physique individuelle des personnes, à l’exclusion de toute pratique sportive collective, et aux besoins des animaux de compagnie, aux déplacements résultant d’une obligation de présentation aux services de police ou de gendarmerie nationales ou à tout autre service ou professionnel, imposée par l’autorité de police administrative ou l’autorité judiciaire, à ceux résultant d’une convocation émanant d’une juridiction administrative ou de l’autorité judiciaire et aux déplacements aux seules fins de participer à des missions d’intérêt général sur demande de l’autorité administrative et dans les conditions qu’elle précise. est en outre justifié par la nécessité de poursuivre les activités essentielles ¹³⁾Activité des personnels de santé ou aidants, des services de sécurité de l’exploitation des réseaux, ou encore des personnes participant à la production et à la distribution de l’alimentation..

Pour ces raisons, le Conseil d’Etat juge que le Premier ministre n’a pas fait preuve d’une carence grave et manifestement illégale en ne décidant pas un confinement total de la population sur l’ensemble du territoire.

2          Ce cadre étant posé, le Conseil d’Etat précise que la carence est toutefois susceptible d’être caractérisée si les mesures en question sont inexactement interprétées et leur non-respect inégalement ou insuffisamment sanctionné.

C’est pourquoi il enjoint au Premier ministre et au ministre de la santé de prendre dans les quarante-huit heures les mesures suivantes :

• préciser la portée de la dérogation au confinement pour raison de santé ;
• réexaminer le maintien de la dérogation pour « déplacements brefs à proximité du domicile » compte tenu des enjeux majeurs de santé publique et de la consigne de confinement ;
• évaluer les risques pour la santé publique du maintien en fonctionnement des marchés ouverts, compte tenu de leur taille et de leur niveau de fréquentation.

A noter qu’à la date de l’ordonnance, la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, publiée au Journal Officiel de la République Française du 24 mars 2020, était en cours d’examen devant les parlementaires. Sur son fondement, le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire a été adopté, abrogeant celui du 16 mars 2020 ¹⁴⁾Article 13 du décret du 23 mars 2020. et prenant en compte les injonctions du Conseil d’Etat susmentionnées. La loi et le décret font également l’objet d’un commentaire sur notre blog.

En outre, les pouvoirs publics sont chargés d’assurer effectivement le respect de ces mesures ¹⁵⁾C’est-à-dire, édicter des sanctions efficaces et mobiliser les moyens humains pour réprimer les contrevenants. Selon l’article 2 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 modifiant l’article L. 3136-1 du code de la santé publique, le fait de ne pas respecter les mesures de réquisition est puni de six mois d’emprisonnement et de 10 000 euros d’amende ; la violation des autres mesures est punie d’une amende prévue pour les contraventions de quatrième classe (soit 135 euros) ou de cinquième classe (1 500 à 3 000 euros) en cas de récidive moins de quinze jours après l’infliction d’une première amende. Enfin, en cas de verbalisation à plus de trois reprises dans un délai de trente jours, la peine encourue est de six mois d’emprisonnement, 3 700 euros d’amende et des peines complémentaires de travail d’intérêt général ou de suspension du permis de conduire..

Egalement, selon le Conseil d’Etat, les préfets et maires ont l’obligation d’adopter, sur le fondement de leur pouvoir de police générale, des mesures plus strictes lorsque les circonstances locales le justifient.

Enfin, en ce qui concerne le dépistage, le Conseil estime, sur la base des déclarations du ministre de la santé et des déclarations faites à l’audience que la carence résulte d’une insuffisante disponibilité des moyens matériels et que les autorités ont pris les dispositions avec l’ensemble des industriels en France et à l’étranger pour augmenter les capacités de tests dans les meilleurs délais.

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