Une OAP ne peut traduire à elle seule l’intention de la collectivité de réaliser les travaux d’extension ou de renforcement des réseaux publics nécessaires à la délivrance d’un permis

CE Avis 28 janvier 2026, n° 507661 : Rec. T. CE.
Conclusions de Monsieur Thomas Janicot, Rapporteur public

Par un avis en date du 28 janvier 2026, le Conseil d’Etat estime qu’une orientation d’aménagement et de programmation (OAP) ne saurait, à elle seule, traduire une intention de la collectivité de réaliser des travaux d’extension ou de renforcement des réseaux publics au sens des dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme.

Le 27 avril 2023, le maire d’Izeaux (Isère) a refusé de délivrer à la SAS Fonciprom un permis d’aménager portant sur la réalisation d’un lotissement de 38 lots répartis sur 31 507 m². Le projet prévoyait l’aménagement d’une voie de desserte interne de 130 m.

L’arrêté de refus a été pris au seul motif que les réseaux d’électricité, d’eau et d’assainissement rendus nécessaires par le projet ne constituaient pas des équipements propres au sens de l’article L. 332-15 du code de l’urbanisme mais bien des équipements publics, excédant les besoins du lotissement et devant être financés par la collectivité. Le maire d’Izeaux a ensuite estimé qu’il n’était pas en mesure d’indiquer dans quel délai les travaux relatifs à ces équipements pouvaient être réalisés et a ainsi refusé de délivrer le permis d’aménager sur le fondement de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme, conformément à la jurisprudence du Conseil d’Etat en la matière ¹⁾CE 30 décembre 2021 Sté Ranchère, req. n° 438832 : Rec. T. CE..

La SAS Fonciporm a formé un recours gracieux contre cet arrêté de refus qui a été rejeté par une décision du maire d’Izeaux en date du 19 juillet 2023. La société a, par la suite, saisi le tribunal administratif de Grenoble d’un recours contentieux au sein duquel elle estimait, d’une part, que la voie de desserte n’était pensée pour ne desservir que les seuls logements du projet et, d’autre part, que le projet se situe au sein d’une zone couverte par une orientation d’aménagement et de programmation (OAP), laquelle prévoit la création d’une voie « structurante est-ouest » presque identique à celle prévue par le projet et identifiée comme un emplacement réservé au bénéfice de la commune d’Izeaux au sein de son PLUi.

C’est dans ce contexte que le tribunal administratif de Grenoble a, en application de l’article L. 113-1 du code de justice administrative, transmis le dossier au Conseil d’Etat en lui soumettant les deux questions suivantes :

• la définition par une collectivité d’une orientation d’aménagement et de programmation, notamment sous la forme d’un schéma d’aménagement qui précise les principales caractéristiques des voies et espaces publics, manifeste-t-elle l’intention de cette dernière de réaliser des travaux d’extension ou de renforcement des réseaux publics au sens des dispositions de l’article 111-11 du code de l’urbanisme ?
• si oui, la collectivité peut-elle s’opposer au projet d’aménagement d’un pétitionnaire pour des motifs uniquement financiers ?

1          Le Conseil d’Etat commence par rappeler les dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme :

« Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l’aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou de distribution d’électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé si l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés »

Il expose ensuite le régime juridique applicable aux OAP en ce qu’elles font partie intégrante du plan local d’urbanisme (articles L. 151-2, L. 151-6 et L. 151-6-1 du code de l’urbanisme) et qu’il est possible, pour ces OAP, de prendre la forme de schémas d’aménagement précisant les principales caractéristiques des voies et espaces publics (article L. 151-7 du code de l’urbanisme).

2          A l’aune des ces dispositions, la Haute juridiction rappelle, à titre liminaire, que les dispositions précitées de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme « poursuivent notamment le but d’intérêt général d’éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d’être contraints, par le seul effet d’une initiative privée, de réaliser des travaux d’extension ou de renforcement des réseaux publics et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement, sans prise en compte des perspectives d’urbanisation et de développement de la collectivité » (§3).

Puis, le Conseil d’Etat ajoute, conformément à sa jurisprudence antérieure ²⁾CE 4 mars 2009, req. n° 303867 : Rec. T. CE., qu’il en résulte qu’un permis de construire ou d’aménager doit être refusé lorsque :

• des travaux d’extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics sont nécessaires à la desserte de la construction projetée, et que
• l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation.

3          Or, le Conseil d’Etat estime que les OAP ne peuvent pas « révéler à elles seules (…) que l’autorité compétente est en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public doivent être exécutés les travaux sur les réseaux publics nécessaires pour assurer la desserte d’un projet » (§4), et ce :

• eu égard à leur objet: le rapporteur public rappelle dans ses conclusions qu’une OAP ne constitue pas une règle d’urbanisme mais seulement un objectif ( 4) ;
• quel que soit leur degré de précision, y compris quand elles comportent un schéma d’aménagement : également, le rapporteur public précise ici que quand bien même l’OAP énoncerait précisément les travaux qui auront lieu ainsi que leur délai d’exécution, cela ne constituerait qu’un délai « cible», un « horizon temporel de réalisation (…) qui ne saurait être regardé comme suffisamment ferme pour considérer que vous êtes confrontés à une intention concrète de les exécuter » ( 5) ;
• alors même que le projet contribuerait à la réalisation de ses objectifs.

Ainsi, le Conseil d’Etat répond par la négative à la première question qui lui avait été transmise par le tribunal administratif de Grenoble et, en conséquence, ne répond pas à la deuxième question soulevée.

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