Le contrôle des mesures « ERC » dans le cas d’une déclaration d’utilité publique

CE 9 juillet 2018 Communes de Villiers-le-Bâcle, Châteaufort, Magny-les-Hameaux et Saclay, req. n° 410917

A l’occasion d’un recours contre le décret n° 2017-425 du 28 mars 2017 déclarant d’utilité publique et urgents certains travaux nécessaires à la réalisation d’un tronçon de métro automatique du réseau de transport public du Grand Paris et emportant mise en compatibilité de documents d’urbanisme, le Conseil d’Etat a précisé dans quelle mesure les déclarations d’utilité publique (DUP) doivent prévoir des mesures d’évitement, réduction ou compensation (« ERC ») des incidences négatives notables d’un projet sur l’environnement ou la santé humaine.

1          L’obligation de prévoir des mesures « ERC »

1.1       Transposant le droit de l’Union européenne (directive 2011/92/UE), le IV de l’article L. 122-1 du code de l’environnement (auquel renvoyait expressément l’article L. 122-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique) prévoyait notamment, dans sa rédaction alors applicable, que, sous réserve de dispositions particulières, la décision autorisant la réalisation d’un projet de travaux, ouvrage ou aménagement « fixe les mesures à la charge du pétitionnaire ou du maître d’ouvrage destinées à éviter, réduire et, lorsque c’est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine ainsi que les modalités de leur suivi ».

L’article R. 122-14 du même code précisait cette obligation, en indiquant que la décision mentionne ces mesures et leurs modalités de suivi. Il y ajoutait la précision selon laquelle les mesures compensatoires sont mises en œuvre en priorité sur le site endommagé ou à proximité de celui-ci afin de garantir sa fonctionnalité de manière pérenne, ainsi qu’un rappel de la nécessité que le dispositif soit proportionné au projet et à la sensibilité des milieux.

Depuis la réforme de l’évaluation environnementale opérée par l’ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes et le décret n° 2016-1110, ces règles sont aujourd’hui reprises, en substances, aux articles L. 122-1-1 et R. 122-13 du code de l’environnement.

1.2       En outre, depuis la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, ce mécanisme est également la traduction du principe dit de prévention, énoncé à l’article L. 110-1 du code de l’environnement. Ce dernier prévoit que la protection des milieux naturel prend notamment en considération : « Le principe d’action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable. Ce principe implique d’éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu’elle fournit ; à défaut, d’en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n’ont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées ; / Ce principe doit viser un objectif d’absence de perte nette de biodiversité, voire tendre vers un gain de biodiversité »1.

2          Le respect de ces textes dans le cas d’une déclaration d’utilité publique

2.1       Au titre des règles de procédures et, en particulier, celles régissant le contenu de l’étude d’impact, le Conseil d’Etat contrôle très classiquement la suffisance de l’étude d’impact du projet de travaux nécessaire à la ligne de transport (points 8-14).

On relève toutefois que si, pour trois espèces animales, l’étude d’impact se bornait à indiquer la nécessité de prévoir des mesures de compensation en raison de l’impact résiduel du projet, sans les détailler, le juge estime néanmoins que l’ensemble des données fournies présente un caractère suffisant pour assurer l’information complète du public et de l’autorité compétente pour déclarer l’utilité publique.

2.2       Les requérants critiquaient toutefois également sur le fond les mesures « ERC » proposées prescrites par la DUP, au motif qu’elles ne seraient pas suffisantes.

De façon plus novatrice, et au titre de la « légalité interne » de la décision, le Conseil d’Etat examine alors si les mesures fixées sont suffisantes et appropriées (points 31-34). Il précise toutefois que :

« Les dispositions combinées des articles L. 122-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et L. 122-1 et R. 122-14 du code de l’environnement […] précisent, s’agissant des actes portant déclaration d’utilité publique, la portée du principe dit « de prévention » […]. Il en résulte que, si les travaux, ouvrages ou aménagements que ces actes prévoient le justifient, ces derniers doivent, à peine d’illégalité, comporter, au moins dans leurs grandes lignes, compte tenu de l’état d’avancement des projets concernés, les mesures appropriées et suffisantes devant être mises à la charge du pétitionnaire ou du maître d’ouvrage destinées à éviter, réduire et, lorsque c’est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine ainsi que les modalités de leur suivi. Ces mesures sont, si nécessaire, précisées ou complétées ultérieurement, notamment à l’occasion de la délivrance des autorisations requises au titre des polices d’environnement » (point 32).

Il constate ensuite que des mesures d’évitement et de réduction seront mises en œuvre et que :

« s’il demeure un impact résiduel du projet sur l’environnement après la mise en œuvre de ces mesures d’évitement et de réduction, en particulier pour certaines espèces d’oiseaux, d’amphibiens, d’insectes et de chiroptères, ainsi que sur des zones humides et des espaces boisés, la mise en œuvre de mesures de compensation, dont le principe est prévu par l’annexe [de la DUP], est de nature à réduire encore l’incidence globale du projet. Par suite, il ne ressort pas des pièces des dossiers que les mesures prévues, qui pourront, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, être précisées et complétées à l’occasion de l’examen des demandes d’autorisation au titre de la législation environnementale, seraient inappropriées ou insuffisantes pour permettre d’assurer le respect du principe de prévention » (point 34).

  1. Précisons enfin, dans le cas spécifique des atteintes à la biodiversité, on retrouve un rappel de ces différentes règles à l’article L. 163-1 du code de l’environnement, issu de la loi du 8 août 2016. []