La limitation de l’exception d’illégalité des actes non réglementaires par le principe de sécurité juridique

CE 27 février 2019, req. n° 418950 : Rec. CE

Le Conseil d’État juge que le principe de sécurité juridique, dont résulte l’impossibilité de contester indéfiniment une décision individuelle dont son destinataire a eu connaissance, est opposable à la contestation d’une telle décision par voie d’exception.

1          L’exception d’illégalité des actes non réglementaires

Le mécanisme de l’exception d’illégalité permet de contester la légalité d’une décision à l’occasion d’un recours contentieux formé contre une autre décision. Le requérant contestant une décision B cherche ainsi à en obtenir l’annulation en se prévalant de l’illégalité d’une décision A, au motif que si la décision A est illégale, la décision B l’est nécessairement.

Pour qu’il puisse en aller ainsi, il est cependant nécessaire que la décision B contestée ait pour base légale la décision A ou qu’elle ait été prise pour son application1.

Au-delà du lien devant donc exister entre les deux actes, une condition peut également tenir au caractère non définitif de la décision dont on excipe l’illégalité. En effet, alors que l’exception d’illégalité d’un acte réglementaire est perpétuelle, celle d’un acte non réglementaire n’est recevable que si cet acte n’est pas devenu définitif, à moins que les deux actes A et B ne forment une « opération complexe », c’est-à-dire, concrètement, que l’acte A n’a été pris que pour permettre l’édiction de l’acte B2.

2          Le principe de sécurité juridique

Les articles R. 421-1 et R. 421-5 du code de justice administrative prévoient, respectivement, d’une part, qu’un recours en annulation d’une décision administrative doit être formé dans les deux mois de la notification ou de la publication de cette décision et, d’autre part, que lorsqu’il s’agit d’une décision devant être notifiée à son destinataire (c’est-à-dire une décision individuelle), ce délai de deux mois n’est opposable que si la notification comportait une mention des voies et délais de recours.

Toutefois, en 2016, par le fameux arrêt Czabaj, le Conseil d’Etat a jugé que, même lorsque les délais de recours n’ont pas couru en raison de l’absence de mention des voies et délais de recours, alors qu’il était établi que le destinataire avait eu connaissance de la décision, le principe de sécurité juridique interdisait à celui-ci de contester cette décision au-delà d’un délai raisonnable, fixé en principe à une année3.

3          La combinaison des deux

Dans son arrêt du 27 février 2019, le Conseil d’État juge que le moyen tiré de l’illégalité d’une décision individuelle, notifiée sans mention des voies et délais de recours, est irrecevable s’il est soulevé après l’expiration d’un délai raisonnable à compter de la date à laquelle il est établi que l’intéressé en a eu connaissance.

En l’espèce, il juge en effet que le requérant ne peut se prévaloir, dans un recours enregistré en 2016 contre un titre de pension, de l’illégalité d’une décision lui refusant une promotion et dont il a eu connaissance au plus tard en janvier 2014 :

« 6. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance.

  1. Il résulte de l’instruction que M. A…a demandé à son employeur, le 11 juillet 2012, sa promotion dans le corps des contrôleurs divisionnaires de France Télécom. Cette demande a été rejetée par une lettre du 17 octobre 2012 de la directrice des ressources humaines de la direction Orange Réunion Mayotte. Ce refus a été confirmé en dernier lieu par un courriel du 24 décembre 2013, dont la copie lui a été adressée le 6 janvier 2014. Si le délai de deux mois fixé par les dispositions précitées de l’article R. 421-1 du code de justice administrative n’était pas opposable à M. A…en ce qui concerne cette décision, en l’absence d’indications sur les voies et les délais de recours, il résulte de l’instruction que l’intéressé, qui ne fait état d’aucune circonstance particulière qui aurait été de nature à conserver à son égard le délai de recours contentieux, n’a introduit un recours devant le tribunal administratif de La Réunion contre cette décision que le 11 avril 2015, soit plus d’un an après en avoir eu connaissance. Ce recours était dès lors tardif. Le moyen tiré de l’illégalité de cette décision, qui n’a été soulevé par le requérant devant le tribunal administratif de La Réunion que dans sa requête enregistrée le 21 avril 2016 à l’encontre du titre de pension en litige, est par suite et en tout état de cause irrecevable».

Il semble que, sans le principe de sécurité juridique, l’exception d’illégalité aurait été recevable parce que le refus de promotion n’était pas devenu définitif faute de mention des voies et délais de recours, et non parce que ce refus et le titre de pension formaient une opération complexe. Néanmoins, dans le cas d’une exception tirée de l’illégalité d’un acte devenu définitif mais formant une opération complexe avec celui attaquée, la même limitation devrait sans doute être encourue.

Cette limitation de l’exception d’illégalité des actes non réglementaires participe d’un même mouvement de restriction des possibilités de contestation que la solution ayant consisté, en 2018, à rendre inopérante l’exception d’illégalité des actes réglementaires lorsque celle-ci repose sur un vice de forme ou de procédure de ces actes4.

  1. CE Sect. 19 février 1967 Société des Établissements Petitjean : Rec. CE p. 63. []
  2. CE Sect. 30 décembre 2013 Okosun, req. n° 367615, point 6 : Rec. CE p. 342, concl. Domino ; RFDA 2014, p. 76, concl. : « L’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. S’agissant d’un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l’expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S’agissant d’un acte non réglementaire, l’exception n’est, en revanche, recevable que si l’acte n’est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l’acte et la décision ultérieure constituant les éléments d’une même opération complexe, l’illégalité dont l’acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte ». []
  3. CE Ass. 13 juillet 2016 Czabaj, req. n° 387763, point 5 : Rec. CE p. 340. []
  4. CE Ass. 18 mai 2018 Fédération des finances et affaires économiques de la CFDT (CFDT Finances), req. n° 414583, point 4 : Rec. CE ; RFDA p. 649, concl. Bretonneau. []