Circulaire du 4 février 2019 relative à l’accompagnement par l’État des projets d’aménagement des territoires

La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (dite loi ELAN) a créé de nouveaux outils contractuels en faveur de l’aménagement des territoires, les contrats de projet partenarial d’aménagement (PPA) et les conventions d’opération de revitalisation des territoires (ORT).

La circulaire de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités et du ministre auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales chargé de la ville et du logement du 4 février 2019 a été publiée le 4 mars 2019.

Elle apporte des informations sur la nature, les objectifs, l’élaboration, le contenu, le périmètre d’intervention et la mise en œuvre du contrat de PPA et de la convention ORT.

Elle précise en outre l’articulation entre, d’une part, les PPA et les grandes opérations d’urbanisme (GOU) et d’autre part, les conventions ORT et le programme Action cœur de ville.

Elle insiste particulièrement sur la volonté du gouvernement d’engager rapidement le processus d’élaboration des PPA et des ORT, et donne l’ordre aux préfets d’assurer la promotion de ces outils auprès des collectivités territoriales.

Elle rappelle que la lutte contre l’habitat dégradé ou indigne et la revitalisation des commerces en cœur de ville sont une priorité pour l’État.

Elle affirme enfin la place centrale de l’État comme soutien dans la mise en œuvre de la politique d’aménagement du territoire.

1          Les contrats de projet partenarial d’aménagement

L’article 1er de la loi ELAN a créé un nouvel outil en faveur de l’aménagement des territoires, le PPA. Il vise à la réalisation, que la circulaire souhaite rapide, d’opérations d’aménagement.

Le PPA est codifié aux articles L. 312-1 et L. 312-2 du code de l’urbanisme. Ces dispositions précisent l’objectif, la nature contractuelle du PPA, les signataires obligatoires et les signataires potentiels ainsi que l’association des communes concernées par le projet à l’élaboration du contrat.

La circulaire précise ce mécanisme.

Tout d’abord, la circulaire confirme que le PPA se matérialise sous la forme d’un contrat, et indique que son contenu doit être « suffisamment engageant » pour permettre une mise en œuvre efficace du PPA, afin que l’opération se concrétise sur le terrain dans des délais accélérés par rapport au même projet qui ne bénéficierait pas d’un PPA.

La circulaire rappelle ensuite que les parties aux contrats de PPA sont l’Etat d’une part, et un EPCI à fiscalité propre, un établissement public territorial (EPT), la ville de Paris ou la métropole de Lyon et une ou plusieurs communes membres de l’intercommunalité concernée d’autre part.

D’autres acteurs peuvent également être partie au contrat de PPA : les autres collectivités territoriales (région, département), les établissements publics intéressés, toute société publique locale, toute SEM, toute autre personne publique ou acteur privé implantés dans son périmètre territorial et susceptibles de prendre part à la réalisation des opérations prévues dans ce même contrat. La ministre chargée de la cohésion des territoires souligne la nécessité de prévenir les situations de conflit d’intérêt, en signalant qu’une SEM partie au contrat ne pourra pas candidater aux contrats de concession ultérieurs pour la mise en œuvre du PPA. En revanche, un propriétaire privé d’un foncier dont l’aménagement serait susceptible de participer au projet d’ensemble pourrait être signataire du contrat.

En l’absence d’indications par la loi ELAN, la circulaire apporte des précisions quant au contenu du contrat, dont on lit qu’il devra être « lié aux objectifs spécifiques à chaque opération ». La circulaire affirme laisser une large place à la négociation locale. Il convient de remarquer que le contrat de PPA ne contient pas de clauses obligatoires sans lesquelles le contrat ne serait pas valide et dont l’absence entraînerait l’annulation. Toutefois, au regard de la prohibition constitutionnelle des engagements perpétuels, il serait opportun d’inclure une clause de durée indicative de réalisation du contrat. Le contrat de PPA peut également instaurer des clauses relatives à une GOU (v. Infra).

La circulaire prévoit que le contrat de PPA peut comprendre :

  • une méthodologie de travail et un calendrier prévisionnel ;
  • les modalités de la gouvernance et du suivi du contrat ;
  • des engagements financiers de toute nature : fléchage de sources habituelles de financement ou financements spécifiques mobilisés du fait de la complexité du projet ;
  • des apports fonciers ;
  • des engagements des différentes maîtrises d’ouvrage concernées sur la réalisation d’actions relevant de leur compétence mais contribuant à la réussite globale du projet ;
  • la désignation d’un aménageur ;
  • des actions de communication commun.

Il pourra, comme tout contrat, être modifié par voie d’avenant, notamment lorsqu’à sa signature les parties ne sont pas encore en mesure de déterminer les besoins financiers de l’opération.

La circulaire mentionne les outils spécifiques prévus par la loi et susceptibles d’être mobilisés pour l’élaboration et la mise en œuvre du PPA, tels que :

  • la cession amiable des terrains bâtis ou non bâtis du domaine privé de l’Etat pour la réalisation des opérations d’aménagement projetées ;
  • le recours aux établissements publics d’aménagement de l’Etat pour mener les études préalables à la formation d’un PPA.

En outre, le projet urbain porté par le contrat de PPA peut se déployer dans le cadre d’une grande opération d’urbanisme (GOU) prévue à l’article L. 312-3 du code de l’urbanisme. Ce périmètre permet d’instaurer un régime juridique spécifique, propre à faciliter la mise en œuvre de certaines opérations à un niveau intercommunal ; notamment, indique la circulaire, pour produire des logements sur des secteurs tendus, mobiliser le foncier public, reconquérir des friches urbaines ou encore transformer des zones d’activité ou des quartiers dégradés, déroger à certaines règles applicables aux projets pour employer un dispositif innovant grâce au permis d’innover.

La qualification de GOU est décidée par l’organe délibérant de la collectivité ou l’établissement public cocontractant après avis conforme des communes sur le territoire desquelles se situe en tout ou partie le périmètre de la GOU. Cette même délibération définit la durée et le périmètre de la GOU.

En pratique, il s’agira de délimiter un périmètre au sein duquel l’exercice de certaines compétences dérogera au droit commun et des outils juridiques pourront être mobilisés. La GOU entraîne notamment les effets juridiques suivants :

  • l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme dans le périmètre d’une GOU est le président de l’intercommunalité ou de la collectivité territoriale à l’initiative de la GOU ;
  • l’EPCI ou la CT qui a créé la GOU est également compétente pour la réalisation, la construction, l’adaptation ou la gestion d’équipements publics relevant de la compétence de la commune d’implantation nécessaires à la GOU et identifiés et localisés dans l’acte de qualification.

2          L’opération de revitalisation du territoire

Créée par l’article 157 de la loi ELAN et codifiée à l’article L. 303-2 du code de la construction et de l’habitation (CCH), l’ORT est également un outil en faveur de l’aménagement du territoire. La circulaire précise qu’elle a pour objet la mise en œuvre d’un projet global de territoire destiné à adapter et moderniser le parc de logements et de locaux commerciaux et artisanaux ainsi que le tissu urbain de ce territoire pour améliorer son attractivité, lutter contre la vacance des logements et des locaux commerciaux et artisanaux ainsi que contre l’habitat indigne, réhabiliter l’immobilier de loisir, valoriser le patrimoine bâti et réhabiliter les friches urbaines, dans une perspective de mixité sociale, d’innovation et de développement durable.

La circulaire indique qu’il s’agit d’un outil pour lutter contre la dévitalisation des centres-villes en développant une approche transversale et multisectorielle dans un seul document. Elle permet ainsi d’éviter des contradictions dans les stratégies urbaines, commerciales et de développement de l’habitat qui peuvent conduire à développer en périphérie une offre concourant à dévitaliser le centre-ville, et de réduire les coûts de coordination.

L’ORT se matérialise par une convention signée entre l’Etat et ses établissements publics, l’EPCI, la ville principale de l’EPCI, tout ou partie de ses autres communes membres volontaires, ainsi qu’avec toute personne publique ou privée susceptible d’apporter son soutien ou de prendre part à des opérations prévues par le contrat.

La circulaire comprend une fiche technique n° 1 sur les principaux effets juridiques de l’ORT, parmi lesquels :

  • faciliter les procédures (droit de préemption urbain renforcé et droit de préemption sur les fonds et locaux artisanaux et commerciaux, accélération de la procédure d’abandon manifeste d’un bien) ;
  • mettre en œuvre des outils expérimentaux tels que le permis d’aménager multi-sites ;
  • exonérer d’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) les projets commerciaux qui s’implanteront dans un secteur d’intervention contenant un centre-ville identifié par la convention ORT, ainsi que pour les projets mixtes commerces-logements de ces mêmes centres-villes ; faculté donnée aux préfets de suspendre l’examen des projets d’implantation en périphérie.

La circulaire précise qu’il n’y a pas de « modèle type » de la convention ORT, mais qu’il est possible de s’inspirer du modèle figurant dans le Guide Action Cœur de Ville, et invite à se reporter au lien suivant : https://www.cget.gouv.fr/dossiers/action-coeur-de-ville. Elle indique en outre que la convention ORT contient :

  • la durée (elle recommande une durée minimale de 5 ans) ;
  • les secteurs d’intervention ;
  • le contenu et le calendrier des actions prévues, sachant que la loi prévoit qu’une ORT comprend nécessairement des actions d’amélioration de l’habitat ;
  • le plan de financement des actions prévues ;
  • leur répartition dans les secteurs d’intervention délimités ;
  • les modalités de pilotage, de suivi, de coordination et d’évaluation des actions.

Elle renvoie en annexe à une fiche technique n° 4 pour davantage de précisions sur le contenu et le processus d’élaboration de la convention d’ORT.

La circulaire signale qu’une attention particulière doit être portée au « secteur d’intervention » délimité par l’ORT. Il doit nécessairement concerner le centre-ville de la ville principale de l’EPCI signataire qui accueille obligatoirement une ou plusieurs actions retenues par le plan d’actions. La circulaire renvoie en annexe à la fiche technique n° 2 sur la détermination des périmètres de la stratégie territoriale et des secteurs d’intervention ainsi que de la localisation des actions associées à l’ORT.

Concernant les villes qui font déjà l’objet d’une opération de revitalisation au titre d’un autre mécanisme comme Action Cœur de Ville, le programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAS) ou le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), la circulaire invite les préfets à encourager ces villes à la formaliser sans délai dès lors qu’elles remplissent les conditions nécessaires à la signature d’une convention ORT. La circulaire renvoie à la fiche technique n° 3 en annexe sur la transformation de la convention-cadre Action cœur de ville en convention d’ORT.

Enfin, la circulaire indique que le pilotage de l’ORT est assuré au niveau local par un « comité local de l’ORT ».