La nullité des contrats de droit privé conclus par les personnes publiques devant le juge judiciaire : une approche différente de Béziers I

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Cour de cassation 31 janvier 2018 société Le Médoc Gourmand, pourvoi n° 1621697

En 1990, la commune de Castelnau-de-Médoc a donné à bail à la société Le Médoc Gourmand, fabricant de pâtisseries industrielles, une usine relais à construire. Cette usine a été réalisée en 1991 sous la maîtrise d’ouvrage de la commune. En 1993, la commune et la société ont transformé ce contrat de bail en un contrat de crédit-bail assorti d’une promesse unilatérale de vente, aux termes duquel la société Le Médoc Gourmand s’engageait à régler des loyers pendant 16 ans avant de disposer d’une option d’achat.

A son entrée dans les lieux, la société Le Médoc Gourmand a dénoncé un problème de condensation provoquant des moisissures sur les pâtisseries et sur les revêtements muraux de l’usine relais. Après avoir déclaré ce sinistre à son assurance et engagé la responsabilité de ses entrepreneurs travaux, la commune a obtenu une somme de 942 315,73 EUR en indemnisation des préjudices subis.

En 2000, la commune et la société Le Médoc Gourmand ont convenu d’une transaction visant à réparer les dommages subis par la société. La commune s’est ainsi engagée à verser l’indemnisation obtenue à la société qui s’engageait elle à assurer les travaux de mise aux normes de l’usine, tandis que la société s’est engagée soit à reprendre le versement des loyers du crédit-bail qu’elle avait interrompu soit à racheter l’usine. Toutefois, à défaut de versement des loyers dus pour les années 2000, 2001 et 2002, la commune a émis en 2002 à l’encontre de la société trois titres exécutoires portant sur ces montants

La société a saisi la juridiction judiciaire1 pour obtenir l’annulation de ces trois titres en invoquant deux moyens :

► d’abord, l’existence d’une faute délictuelle de la commune, moyen que la cour d’appel a écarté au motif que la transaction énonce une décharge de responsabilité de la commune à laquelle la société a consenti en acceptant d’être subrogée dans les droits de la commune pour l’exercice d’actions engageant la responsabilité décennale des constructeurs et d’assurer la réalisation des travaux de reprise ou de réparation nécessaires, de telle sorte qu’elle ne peut plus reprocher à la commune de n’avoir pas correctement mis en œuvre avec toute diligence les actions dont elle disposait sur ce fondement ou les réparations qui ne lui incombaient pas ;

► ensuite, la nullité de la transaction conclue en 2000 au motif que la délibération en autorisant la signature par le maire de la commune n’a pas été transmise au contrôle de légalité avant que la signature soit apposée, alors que cette transmission est obligatoire pour que la délibération devienne exécutoire. La cour d’appel a écarté ce moyen en reprochant à la société de n’avoir pas exercé un recours de ce chef devant le juge administratif, alors que l’appréciation de la régularité d’un tel acte ne relèverait pas de la compétence du juge judiciaire.

La cour de cassation écarte rapidement le premier moyen, en confirmant la lecture de la transaction qu’a effectuée la cour d’appel : la décharge de responsabilité actée par la transaction interdit d’identifier une faute délictuelle de la commune à ce titre.

La position adoptée par la cour d’appel sur la nullité de la transaction va cependant être censurée par la cour de cassation, en deux temps.

1 La compétence du juge judiciaire pour se prononcer sur la régularité d’un acte administratif

Le juge judiciaire doit en principe surseoir à statuer et poser une question préjudicielle au juge administratif lorsqu’une contestation sérieuse portant sur la légalité d’un acte administratif détermine l’issue du litige pour lequel il est compétent2. Pour autant, l’exigence de bonne administration de la justice impose au juge judiciaire d’apprécier l’illégalité manifeste d’un acte administratif résultant d’une « jurisprudence établie »3.

En l’espèce, la cour de cassation estime que c’est à tort que la cour d’appel a refusé d’examiner la légalité de l’acte administratif en invoquant qu’aucune action n’avait été exercée à son encontre dans les délais impartis : elle considère en effet qu’aux termes d’une jurisprudence établie, le défaut de transmission au contrôle de légalité de la délibération autorisant le maire à signer la transaction prive celle-ci de caractère exécutoire4, ce qui a pour conséquence de rendre illégale la décision de signer la transaction, illégalité qu’il appartient au juge judiciaire de constater.

L’arrêt de la cour est ainsi cassé sur ce point.

2 Les incidences de l’illégalité de la décision de signer le contrat sur la validité du contrat

Si le constat de l’illégalité de la décision de signer un contrat à défaut d’habilitation du signataire par l’assemblée délibérante constitue indiscutablement un vice du consentement tant pour le juge judiciaire que pour le juge administratif, ils n’en tirent cependant pas les mêmes conséquences sur le contrat.

Cet arrêt est ainsi l’occasion pour la Cour de cassation de rappeler, par un considérant de principe, les règles que le juge d’appel devra mettre en œuvre pour apprécier les incidences de ce vice sur le contrat, qui sont notablement différentes de celles que le juge administratif applique.

2.1 Pour la Cour de cassation, à défaut pour le maire de justifier d’une délibération exécutoire l’autorisant à signer un contrat de droit privé, le juge doit constater un défaut de consentement qui rend le contrat nul, étant précisé qu’il s’agit alors d’une cause de nullité absolue, les dispositions relatives à la compétence de l’autorité signataire d’un contrat conclu au nom d’une commune étant d’ordre public. Cette position de la Cour de cassation n’est pas nouvelle5.

En présence d’un tel moyen et lorsqu’il est saisi d’écritures en ce sens, le juge judiciaire doit donc prononcer l’annulation du contrat. Le juge pourra cependant ne pas prononcer cette nullité, à la double condition :

► que le contrat ait reçu un commencement d’exécution
► et que la nullité ait été soulevée, par voie d’exception, après l’expiration du délai de prescription de l’action.

Ces conditions rappellent la jurisprudence de la Cour de cassation en matière de sûretés6 ou en matière d’assurances7 : ces deux conditions sont cumulatives, de telle sorte que l’exception de nullité peut être soulevée même en présence d’un début d’exécution, tant que la prescription de l’action n’est pas expirée.

C’est à la cour d’appel de Toulouse, auprès de laquelle le fond du litige est renvoyé, qu’il appartiendra de déterminer si ces conditions sont remplies ou si elle doit prononcer la nullité du contrat de transaction.

2.2 Ces conditions apparaissent pour le moins éloignées des règles d’appréciation de la validité d’un contrat administratif dans le cadre d’un litige entre parties, telles qu’issues de la décision Commune de Béziers.

En effet, la logique du juge administratif tend à la préservation du contrat pour régler le litige entre les parties : il doit ainsi apprécier les irrégularités invoquées au regard de l’exigence de loyauté contractuelle (les parties ne peuvent pas invoquer des irrégularités dont elles sont elles-mêmes à l’origine par exemple) et en tenant compte de l’objectif de stabilité des relations contractuelles, tandis que l’annulation du contrat sera réservée aux irrégularités tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement8.

D’ailleurs, dans l’arrêt Commune de Béziers, il a précisément été jugé que le défaut de transmission au préfet de la délibération autorisant la signature du contrat n’était pas un vice d’une gravité telle qu’il doive entraîner la nullité du contrat et la résolution du litige entre les parties sur un terrain délictuel, la loyauté contractuelle faisant obstacle à ce que la commune se prévale d’une telle irrégularité formelle, alors en outre qu’elle avait poursuivi l’exécution du contrat pendant 10 ans. Cette position a été réaffirmée à plusieurs reprises par le juge administratif depuis9. Toutefois, le juge administratif ne s’est pas prononcé sur la pertinence d’un tel moyen lorsqu’il est soulevé par la partie privée cocontractante.

Certes, la Cour de cassation tient compte du commencement d’exécution d’un contrat en tant qu’une des conditions pouvant permettre de ne pas prononcer la nullité du contrat pour un défaut de consentement d’une des parties. Toutefois, la cour de cassation exige en outre, pour que la nullité ne soit pas prononcée, qu’elle soit invoquée par voie d’exception après l’expiration du délai de prescription de l’action en nullité, soit cinq ans depuis 200810, ce qui revient en réalité à l’écarter comme forclose sans tenir compte de l’attitude ultérieure des parties. Ainsi, même si les parties ont commencé à exécuter le contrat, si la nullité est invoquée dans le délai quinquennal, le contrat ne serait pas appliqué.

On notera ici que devant le juge administratif, si le recours en contestation des tiers contre un contrat administratif est encadré dans un délai de 2 mois, les parties elles ne se voient contraintes au respect d’aucun délai pour invoquer la nullité du contrat qui les lie11.
L’harmonisation des positions du juge administratif et du juge judiciaire sur l’appréciation de la validité des contrats des personnes publiques reste donc encore à construire, sauf à considérer que les contrats de droit privé des personnes publiques n’auraient pas à bénéficier de la même protection que celle accordée à leurs contrats administratifs parce qu’ils ne s’inscriraient pas dans le cadre de l’action en faveur de l’intérêt général que servent les contrats administratifs.

  1. L. 311-12-1 code de l’organisation judiciaire, en vigueur en 2003. La compétence du juge judiciaire pour connaître d’un titre exécutoire est déterminée par la nature de la créance concernée par le titre (TC 8 novembre 1982 société établissements Gaismann frères et société Maine-Viande, req. n° 02217 : publié au Rec. CE). « Relèvent ainsi de la compétence des juridictions judiciaires toutes les créances qui trouvent leur origine dans un rapport de droit privé. Tel est notamment le cas des créances se rapportant à la gestion du domaine privé communal ou intercommunal […]. » QE n° 11307 de Jean-Louis MASSON, sénateur de la Moselle, publiée dans le JO Sénat du 17 avril 2014 []
  2. Article 49 code de procédure civile. []
  3. TC 17 octobre 2011 SCEA du Chéneau, n° C3828 : publié au Rec. CE : « Considérant toutefois, d’une part, que ces principes doivent être conciliés tant avec l’exigence de bonne administration de la justice qu’avec les principes généraux qui gouvernent le fonctionnement des juridictions […] qu’il suit de là que si, en cas de contestation sérieuse portant sur la légalité d’un acte administratif, les tribunaux de l’ordre judiciaire statuant en matière civile doivent surseoir à statuer jusqu’à ce que la question préjudicielle de la légalité de cet acte soit tranchée par la juridiction administrative, il en va autrement lorsqu’il apparaît manifestement, au vu d’une jurisprudence établie, que la contestation peut être accueillie par le juge saisi au principal » La jurisprudence établie ne pourrait en principe émaner que du Conseil d’Etat (DREYFUS, Jean-David « L’application par le juge judiciaire de la « jurisprudence établie » du juge administratif », AJDA 2013 p. 1630). []
  4. Articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT). []
  5. Cass civ 1ère 31 mars 2010, pourvoi n° 09-10936 []
  6. Cass. com. 25 avril 2006, pourvoi n° 05-12.734 []
  7. Cass. civ. 24 décembre 2008, pourvoi n° 07-20717 []
  8. CE ass. 28 décembre 2009 Commune de Béziers, req. 304802 : publié au Rec. CE. []
  9. AdDen avocats, « Loyauté des relations contractuelles : le défaut d’habilitation du signataire du marché n’entraîne pas automatiquement la nullité du contrat », AdDen-leblog.com : CE 8 octobre 2014 commune d’Entraigues-sur-la-Sorgues, req. n° 370588 : mentionné dans les tables du Rec. CE – voir également dans le même sens CAA Marseille 29 janvier 2018 SMIDDEV, req. n° 16MA03330 []
  10. Article 2224 du code civil, dans sa version issue de la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile. []
  11. Si auparavant l’article 2227 du code civil rendait applicable aux personnes publiques les délais de prescriptions civils, la réforme de 2008 a supprimé cet article, de telle sorte que la doctrine relève qu’il n’y a plus de délai encadrant l’invocation de la nullité d’un contrat par les parties. La doctrine s’interroge ainsi sur le caractère perpétuel de l’exception de nullité d’un contrat invoquée par les parties à l’occasion d’un litige – étant cependant précisé que la contestation de la validité d’un contrat administratif offre une grille d’analyse protectrice du contrat, ce qui tend à atteindre le même objectif que le délai de prescription (voir en ce sens Dominique Pouyaud, Jurisclasseur, fascicule 1126 : CONTENTIEUX DES CONTRATS ADMINISTRATIFS. – Formation du contrat, points 100 à 108). []