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La loi du 12 juillet 2010 dite Grenelle 2 a profondément modifié la planification urbaine, notamment en matière de schémas de cohérence territoriale (SCOT) et de plan local d’urbanisme (PLU).
A titre liminaire, le décret n° 2012-290 du 29 février 2012, entré en vigueur le 3 mars 2012, a prévu à l’article R. 423-24 du code de l’urbanisme une majoration d’un mois du délai d’instruction de droit commun des autorisations de construire dès lors que le projet doit être soumis à l’autorisation de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles.
Le décret complète et modifie le contenu des SCOT (1) et des PLU (2) afin notamment de prendre en compte des objectifs environnementaux et la dimension intercommunale des documents d’urbanisme.
1 Les schémas de cohérence territoriale (SCOT)
a) Contenu du rapport de présentation
Alors que les dispositions relatives au contenu du rapport de présentation du SCOT étaient prévues uniquement dans la partie réglementaire du code de l’urbanisme, la loi Grenelle 2 a inclus dans la partie législative une partie de ces dispositions.
A ce titre, l’article L. 122-1-2 du code de l’urbanisme prévoit que le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) ainsi que le document d’orientation et d’objectifs (DOO) (qui a remplacé le document d’orientations générales).
Cet article précise que le rapport de présentation doit :
► présenter une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des 10 dernières années précédant l’approbation du schéma ;
► justifier les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation compris dans le document d’orientation et d’objectifs.
Ces deux éléments ont été repris par le décret à l’article R. 122-2 du code de l’urbanisme qui a également ajouté que le rapport devait :
► préciser, dans le cadre des mesures envisagées pour éviter, réduire, et si possible compenser les conséquences dommageables de la mise en œuvre du SCOT, les indicateurs qui devront être élaborés pour l’évaluation des résultats de l’application du schéma (notamment en ce qui concerne l’environnement).
b) Contenu du projet d’aménagement de développement durable (PADD)
Concernant les objectifs qui doivent être fixés par le PADD du SCOT, le nouvel article R. 122-2-1 du code de l’urbanisme renvoie à l’article L. 122-1-3 du même code issu de la loi Grenelle 2.
Ainsi, outre les objectifs des politiques publiques d’urbanisme, du logement, des transports et des déplacements, de développement économiques, le PADD doit fixer les objectifs des politiques publiques en matière d’implantation commerciale, d’équipements structurants, de développement touristique et culturel, de développement des communications électroniques, de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers et des paysages, de préservation des ressources naturelles, de lutte contre l’étalement urbain, de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques.
c) Contenu du document d’orientation et d’objectifs
Poursuivant l’idée de faire évoluer le SCOT de l’orientation à la prescription, la loi Grenelle 2 a transformé le « document d’orientations générales » en un « document d’orientation et d’objectifs » (DOO).
Le DOO comprend les prescriptions permettant la mise en œuvre du PADD et c’est la loi Grenelle 2 qui en a définit le contenu aux articles L. 122-2-4 à L. 122-1-10 du code de l’urbanisme. A cet égard, l’article R. 122-3 du code de l’urbanisme modifié par le décret renvoie à ces articles.
Ainsi, le DOO détermine notamment :
► les orientations générales de l’organisation de l’espace ;
► les objectifs et les principes de la politique de l’urbanisme, de l’aménagement, de l’habitat ;
► les grands projets d’équipement et de services ;
► les grandes orientations de la politique des transports et de déplacements ;
► les objectifs relatifs à l’équipement commercial et artisanal.
Concernant les documents graphiques du DOO, l’article R. 122-3 précité prévoit que :
► lorsqu’ils délimitent des espaces ou sites naturels, agricoles, forestiers ou urbains à protéger ainsi que des densités maximales de construction, en application de l’article L. 122-1-5 du code de l’urbanisme, ces documents graphiques doivent permettre d’identifier les terrains situés dans ces secteurs.
► Le document graphique du document d‘aménagement commercial doit permettre d’identifier les terrains situés dans les zones d’aménagement commercial.
2 Les plans locaux d’urbanismes (PLU)
a) Contenu du rapport de présentation
C’est l’article L. 123-1-2 du code de l’urbanisme issu de la loi du 12 juillet 2010 qui a précisé non seulement l’objectif du rapport de présentation du PLU mais également son contenu.
A cet égard, afin d’expliquer les choix retenus pour établir le PADD, les orientations d’aménagement et de programmation ainsi que le règlement, le rapport de présentation :
► S’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques, des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipement et de services ;
► Présente une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers, et
► Justifie les objectifs compris dans le PADD au regard des objectifs de consommation de l’espace (fixés le cas échéant par le SCOT et au regard des dynamiques économiques et démographiques).
Le décret du 29 février 2012 reprend exactement ces dispositions à l’article R. 123-2 du code de l’urbanisme en précisant qu’il s’agit plus précisément de justifier « les objectifs de modération de cette consommation [d’espaces naturels, agricoles et forestiers] et de lutte contre l’étalement urbain arrêtés dans le PADD » ; et que le rapport de présentation doit également « préciser les indicateurs qui devront être élaborés pour l’évaluation des résultats de l’application du plan ».
Le nouvel article R. 123-2-1 du code de l’urbanisme prévoit que lorsque le PLU doit faire l’objet d’une évaluation environnementale, le rapport de présentation ne doit plus rappeler que le plan fera l’objet d’une analyse des résultats de son application mais doit préciser les indicateurs qui devront être élaborés pour l’analyse des résultats de l’application du plan, notamment en ce qui concerne l’environnement et la maîtrise de la consommation de l’espace.
Enfin, la loi Grenelle 2 ayant supprimé la possibilité d’élaboration par un EPCI d’un PLU partiel couvrant des secteurs d’aménagement et de développement touristiques dans des communes couvertes par un SCOT, le décret à supprimé à l’article R. 123 -2 précité le diagnostic sur le fonctionnement de marché local du logement et sur les conditions de l’habitat pour les PLU partiels.
b) Contenu du PADD
Le décret insère un nouvel alinéa à l’article R. 123-3 du code de l’urbanisme qui prévoit que lorsque le PLU est élaboré par un EPCI qui est autorité organisatrice des transports urbains, le PADD doit en outre déterminer les principes régissant l’organisation du transport de personnes et de marchandises, la circulation et le stationnement dans le périmètre de transports urbains.
(c) Contenu des orientations d’aménagement et de programmation
La loi Grenelle 2 a incontestablement rendu plus exigeants et plus précis les documents constitutifs du PLU. A ce titre, les orientations d’aménagement ont été remplacées par la loi Grenelle 2 par les orientations d’aménagement et de programmation, qui, en vertu de l’article 123-1 du code de l’urbanisme, doivent obligatoirement figurer dans le PLU. Cette disposition a été reprise par le décret à l’article R. 123-1 du code de l’urbanisme.
L’article L. 123-1-4 du code de l’urbanisme a prévu que les orientations d’aménagement et de programmation tenaient lieu :
► de programme local de l’habitat (PLH), qui est élaboré par l’EPCI et qui définit pour 6 ans les objectifs et la politique à mener afin de répondre aux besoins en matière de logements comprenant notamment un « diagnostic sur le fonctionnement du marché local du logement et sur les conditions d’habitat » ;
► de plan de déplacements urbains (PDU) élaboré par l’autorité compétente en matière de transports urbains et qui détermine les principes régissant l’organisation du transport de personnes et de marchandises, la circulation et le stationnement dans le périmètre de transports urbains.
A cet égard, le décret est venu préciser dans un nouvel article R. 123-2-2 du code de l’urbanisme que lorsque le PLU est élaboré par un EPCI, le rapport de présentation comprend :
► Le diagnostic sur le fonctionnement du marché local du logement et sur les conditions de l’habitat, et
► lorsque l’EPCI est l’autorité organisatrice des transports urbains, il expose les dispositions retenues en matière de transports et de déplacements dans le PADD et dans les orientations d’aménagement et de programmation.
L’article R. 123-3-1 du code de l’urbanisme prévoyait déjà que lorsque le PLU était élaboré par un EPCI, les orientations d’aménagement pouvaient indiquer en outre :
► les communes, les secteurs géographiques et les catégories de logements sur lesquels des interventions publiques étaient nécessaires ;
► la politique envisagée en matière de requalification du parc public et privé existant, de lutte contre l’habitat indigne et de renouvellement urbain ;
► les réponses apportées aux besoins particuliers de logement des jeunes, et notamment des étudiants.
En application de la loi Grenelle 2, le décret complète également le contenu des orientations d’aménagement de programmation dans ce cadre en précisant qu’elles doivent également comprendre :
En matière d’habitat :
► les objectifs et les principes d’une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergements, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale, etc.…(en application de l’article L. 123-1-4 2° du code de l’urbanisme) ;
► Le programme d’actions défini à l’article R. 302-1-3 du code de la construction et de l’habitation, à savoir notamment, les modalités de suivi et d’évaluation du programme local de l’habitat ; les descriptions des opérations de rénovation urbaine, etc.….
En matière de transport :
► l’organisation des transports de personnes et de marchandises, la circulation et le stationnement ;
► les mesures arrêtées pour permettre d’assurer la réalisation des objectifs prévus à l’article L. 1214-2 du code des transports, tels que l’amélioration de la sécurité de tous les déplacements, la diminution du trafic automobile, le développement des transports collectifs, etc.….
d) Contenu du règlement du PLU
En application de la loi Grenelle 2, le décret du 29 février 2012 a complété et modifié le contenu du règlement du PLU.
Tout d’abord, en application de l’article L. 123-1-5 14° du code de l’urbanisme, le décret prévoit à l’article R. 123-12 du code précité que le règlement peut imposer des obligations aux constructions, travaux, installations et aménagements en matière de performances énergétiques et environnementales ainsi qu’en matière d’infrastructures et réseaux de communications électroniques.
(i) Les zones A et N
La loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche a introduit à l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme un nouvel alinéa prévoyant que les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs pouvaient être autorisées dans les zones naturelles, agricoles ou forestières dès lors qu’elles n’étaient pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages.
Faisant application de cette disposition, le décret prévoit aux articles R. 123-7 et R. 123-8 du code de l’urbanisme que dorénavant les services publics et les équipements collectifs situés en zone agricole ou naturelle ne seront possibles qu’à partir du moment où ces constructions « ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière dans l’unité foncière où elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ».
Il est également prévu que ces dispositions ne sont pas applicables dans les zones naturelles, agricoles ou forestières où des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées ont été délimités par le règlement et dans lesquels les constructions n’y sont autorisées qu’à la condition qu’elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers, ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages, en application du 2ème alinéa du 14° de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme.
De plus, l’article R. 123-8 prévoit que ces dispositions ne sont pas applicables en zone N dans les secteurs bénéficiant des transferts de COS dans les zones à protéger.
Enfin, le décret supprime le 3ème alinéa de l’article R. 123-8 du code de l’urbanisme dans la mesure où c’est l’article L. 123-1-5 14° du code de l’urbanisme tel que modifié par la loi Grenelle 2 qui prévoit la possibilité de constructions dans des secteurs de taille et de capacité d’accueil limités à la condition qu’il n’y ait pas d’atteinte à la préservation des sols agricoles, ni à la sauvegarde des sites et milieux naturels.
(ii) Les documents graphiques
Le décret modifie l’article R. 123-11 du code de l’urbanisme relatif à la délimitation des différentes zones du PLU par les documents graphiques.
Ainsi, les documents graphiques du PLU font apparaitre « les espaces et secteurs contribuant aux continuités écologiques et à la trame verte et bleue », trames qui ont pout objectif, en vertu de l’article L. 371-11 du code de l’urbanisme issu du Grenelle 2, d’enrayer la perte de biodiversité en participant à la préservation, à la gestion et à la remise en bon état des milieux nécessaires aux continuités écologiques.
Si le PLU comporte des plans de secteurs, le document graphique délimite ces secteurs.
Puis, le décret complète la liste des documents graphiques prévue à l’article R. 123-12 par, s’il y a lieu :
– des secteurs de plan masse côté en trois dimensions pour les zone U et AU, les secteurs de taille et de capacité limités ainsi que les zones où un transfert de COS a été décidé ;
– des secteurs où doivent être respectés des performances énergétiques et environnementales renforcées et/ou des critères de qualité renforcés en matière d’infrastructures et réseaux de communications électroniques en application de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme.
(iii) Densité minimale de construction
En application de l’article L. 123-1-5 13° du code de l’urbanisme introduit par la loi Grenelle 2, le décret insère un nouvel alinéa à l’article R. 123-4 qui prévoit que le règlement peut délimiter, dans des secteurs situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés, des secteurs dans lesquels une densité minimale de construction est imposée.
(iv) Avis de l’autorité organisatrice des transports urbains
Enfin, si la loi Grenelle 2 a instauré un article L. 123-9-1 dans le code de l’urbanisme qui prévoit que lorsque le PLU est élaboré par une commune (hors Ile-de-France) qui n’est ni membre d’un EPCI compétent en matière de PLU, ni membre d’une autorité organisatrice de transports urbains, et qui est située à moins de 15 km de la périphérie d’une agglomération de plus de 50 000 habitants, le maire doit recueillir l’avis de l’autorité organisatrice des transports urbains sur les orientations du PADD, le décret a quant à lui fixé à l’article R. 123-16 du code précité que cet avis devait être rendu dans un délai de 2 mois à compter de sa saisine, sachant qu’en l’absence de réponse à l’issue de ce délai, l’avis est réputé favorable.
