Une nouvelle étape législative dans la simplification du droit et des procédures administratives : la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014

Loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives

Publiée au Journal officiel du 21 décembre 2014, cette loi comprend 59 articles. Les modifications afférentes au droit public sont prévues principalement aux chapitres II « Mesures concernant les procédures administratives » (articles 9 à 11), III « Mesures en matière d’urbanisme, de logement, et d’environnement » (articles 12 à 22), V « Mesures fiscales et comptables » (articles 27 à 41) et VI « Autres mesures de simplification » (articles 42 à 49).

Cette loi s’inscrit dans une logique législative entamée en janvier 2014, puisqu’elle constitue la deuxième étape du “choc de simplification”, après l’adoption de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises. Elle prévoit à la fois de nouvelles dispositions, notamment dans le code de l’urbanisme et le code de l’environnement ou encore la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 DCRA, et une série d’ordonnances futures. Ces dernières interviendront dans un calendrier fixé à l’article 58 de la loi (soit dans un délai compris entre quatre et dix-huit mois après la publication de la loi).

Cette loi poursuit ainsi deux enjeux principaux :
– Mettre en œuvre certaines des cinquante mesures de simplification pour les entreprises proposées par le Conseil de simplification des entreprises.
– Mettre en œuvre diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives.

Parmi les très nombreuses dispositions que comporte la loi du 20 décembre 2014, on notera déjà deux mesures phares : la suppression de l’enquête publique pour les projets soumis à étude d’impact au cas par cas (point 4 ci-après) et des délais supplémentaires laissés aux auteurs des PLU intercommunaux (point 6 ci-après). Arrêtons-nous sur les 14 mesures suivantes :

1. La création de nouveaux dispositifs de garantie de l’administré

La loi prévoit à son article 9 la création par ordonnance d’un nouveau dispositif de garantie de l’administré (mécanisme du rescrit même si la loi n’emploie pas le terme). Ces garanties se traduisent :
– par une prise de position formelle de l’administration opposable à cette dernière, sur l’application d’une norme au cas de l’administré ou à son projet, cette garantie ayant pour objet de prémunir le demandeur d’un changement d’interprétation ou d’appréciation de l’administration qui serait de nature à faire naître une créance de l’administration à son encontre, à l’exposer à des sanctions administratives ou à compromettre l’obtention d’une décision administrative postérieure nécessaire à la réalisation de son projet ;
– par une garantie de l’administration quant à l’application dans le temps de certaines dispositions (pour une durée ne pouvant excéder dix-huit mois) pour la délivrance d’une décision administrative nécessaire à la réalisation du projet de l’administré.

Afin de pouvoir accorder ces garanties, ces dernières devront être demandées sur la base d’un dossier préalable présenté à l’autorité administrative décrivant la situation de fait ou de droit et le projet concerné. Ces garanties seront accordées dans le respect des exigences de l’ordre public et de la sécurité publique, des engagements internationaux et européens de la France et des principes de valeur constitutionnelle. Par ailleurs, l’ordonnance déterminera les conditions dans lesquelles le juge administratif pourra être saisi d’un recours contre les actes octroyant de telles garanties et les conditions dans lesquelles les garanties pourront être abrogées. L’autorité administrative pourra toutefois refuser à une personne d’octroyer une des garanties prévues par la loi, cette personne pouvant cependant solliciter un second examen.

Les garanties ne pourront concerner que l’application de certains codes : code du travail, code rural et de la pêche maritime, code de la consommation, code du patrimoine, code général de la propriété des personnes publiques, et celle des dispositions relatives aux impositions de toute nature ou aux cotisations sociales ainsi que des codes et dispositions spécifiques à l’outre-mer dans les domaines couverts par ces codes. Le fait que ces garanties ne pourront donc pas concerner l’application des codes de l’urbanisme, de l’environnement, du commerce (pour les CDAC) et du cinéma et de l’image animée (pour les CDACi) viendra sans doute atténuer l’intérêt de ce mécanisme.

L’ordonnance prévue à l’article 9 est censée intervenir au plus tard le 20 décembre 2015.

2. La suppression et la simplification des régimes d’autorisation préalable et de déclaration

L’article 10 de la loi habilite le gouvernement à procéder par voie d’ordonnance (d’ici le 20 décembre 2015) pour supprimer ou simplifier les régimes d’autorisations préalable et de déclaration, remplacer des régimes d’autorisation préalable par des régimes de déclaration, et définir, dans ce cadre, des possibilités d’opposition de l’administration, des modalités de contrôle a posteriori et des sanctions éventuelles. Ces aspects de la loi seront plus amplement détaillés dans les ordonnances à venir.

Les régimes concernés sont ceux qui s’appliquent exclusivement aux entreprises et aux professionnels et qui, par ailleurs, excluent les demandes à portée financière.

3. Le développement de certains projets de construction et d’aménagement

En matière d’urbanisme, dans son article 12, la loi habilite le gouvernement à procéder par ordonnance (d’ici le 20 décembre 2015) pour favoriser le développement des projets de constructions et d’aménagement situés en entrée de ville ou dans des zones à dominante commerciale, lorsque les conditions de desserte par les transports publics réguliers le permettent et que l’opération répond à un objectif de mixité fonctionnelle. Les documents d’urbanisme devront pouvoir autoriser le dépassement des règles de hauteur ou de gabarit dans le respect des autres règles établies par le document. Ce mécanisme de majoration des droits à construire s’effectuera désormais selon une procédure de modification simplifiée du plan local d’urbanisme.

4. La suppression de l’enquête publique pour les permis soumis à étude d’impact au cas par cas

Surtout, sous le II de l’article 12 de la loi, l’article L. 123-2 du code de l’environnement est modifié pour désormais prévoir que les demandes de permis de construire et de permis d’aménager portant sur des projets de travaux, de construction ou d’aménagement donnant lieu à la réalisation d’une étude d’impact après un examen au cas par cas effectué par l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement ne feront plus l’objet d’une enquête publique, les dossiers de demande étant à la place simplement soumis à une procédure de mise à disposition du public selon les modalités prévues aux II et III de l’article L. 120-1-1.

Le IV du même article précise que cette modification ne s’applique qu’aux demandes de permis de construire déposées après l’entrée en vigueur de la loi (soit le 22 décembre 2014).

5. La limitation du nombre de places de stationnement exigibles dans le cadre d’un permis de construire

L’article 12 de la loi du 20 décembre 2014 réécrit également l’article L. 123-1-13 du code de l’urbanisme pour prévoir une limitation du nombre de places de stationnement pour la construction de logements.

Le nombre de places exigibles est ainsi plafonné, nonobstant le PLU, pour les logements situés à moins de cinq cents mètres d’une gare ou d’une station de transport public guidé ou de transport collectif en site propre, à la condition que la qualité de la desserte le permette, le nombre d’aires de stationnement étant de 0,5 pour les logements locatifs financés avec un prêt aidé par l’Etat, les établissements assurant l’hébergement des personnes âgées et certaines résidences universitaires, et de 1 pour les autres catégories de logements. Il est en outre prévu que les PLU peuvent ne pas imposer la réalisation d’aires de stationnement pour certaines de ces catégories (résidences universitaires…).

L’article L. 123-1-4 du code de l’urbanisme est par ailleurs modifié pour prévoir que les orientations d’aménagement et de programmation pourront adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s’applique le plafonnement à proximité des transports prévu à l’article L. 123-1-13.

Enfin, la définition du terme « logement » sera précisée par voie réglementaire.

6. La mise en place des PLUi par les EPCI : délais retardés

L’article 13 de la loi prévoit que les dates et délais fixés par différentes dispositions pour la mise en compatibilité des PLU au regard de divers textes et documents (loi « Grenelle », SCOT… ¹⁾ Et notamment ne s’appliquent pas les deux derniers alinéas de l’article L. 123-19 C. urb. qui prévoient que : « Les plans d’occupation des sols qui n’ont pas été mis en forme de plan local d’urbanisme, en application des articles L. 123-1 et suivants, au plus tard le 31 décembre 2015 sont caducs à compter de cette date. La caducité du plan d’occupation des sols ne remet pas en vigueur le document d’urbanisme antérieur. A compter du 1er janvier 2016, les règles générales d’urbanisme prises en application de l’article L. 111-1 s’appliquent sur le territoire communal dont le plan d’occupation des sols est caduc. Toutefois, lorsqu’une procédure de révision du plan d’occupation des sols a été engagée avant le 31 décembre 2015, cette procédure peut être menée à terme en application des articles L. 123-1 et suivants, dans leur rédaction en vigueur au lendemain de la publication de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, sous réserve d’être achevée au plus tard trois ans à compter de la publication de cette même loi. Les dispositions du plan d’occupation des sols restent en vigueur jusqu’à l’approbation du plan local d’urbanisme et au plus tard jusqu’à l’expiration de ce délai de trois ans ».) ne s’appliquent pas aux conditions suivantes :
– L’EPCI compétent engage une procédure d’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal avant le 31 décembre 2015.
– Le débat sur les orientations générales du PADD doit avoir lieu au sein de l’organe délibérant avant le 27 mars 2017.
– Le PLUi doit être approuvé au plus tard le 31 décembre 2019.

L’article 14 réécrit les dispositions de la loi ALUR permettant à un EPCI d’achever une procédure de PLU sur le périmètre d’une commune, en prévoyant que les EPCI compétents en matière de plan local d’urbanisme, de document en tenant lieu ou de carte communale pourront décider, le cas échéant après accord de la commune concernée, d’achever toute procédure d’élaboration ou d’évolution d’un plan local d’urbanisme, d’un document en tenant lieu ou d’une carte communale, engagée avant la date de sa création ou du transfert de cette compétence. Alors que les dispositions de la loi ALUR ne visaient que les communautés de communes et les communautés d’agglomération, le nouveau texte prend en compte tous les EPCI compétent en matière de PLU.

7. La dérogation aux distances minimales par rapport aux limites séparatives

L’article 14-III-3° de la loi modifie l’article L. 123-5-1 du code de l’urbanisme, pour prévoir que, dans les communes où il peut être autorisé des dérogations au règlement du PLU, l’autorité compétente pour délivrer le permis peut en outre déroger aux règles de retrait fixant une distance minimale par rapport aux limites séparatives, dans des conditions précisées par décret en Conseil d’Etat, pour autoriser une construction destinée principalement à l’habitation, sous réserve que le projet s’intègre harmonieusement dans le milieu urbain environnant.

8. L’urbanisme commercial à Mayotte

L’article 16 de la loi modifie l’article L. 427-2 du code de l’urbanisme pour prévoir que, dans la collectivité territoriale de Mayotte, les permis de construire portant sur un projet soumis à une autorisation d’exploitation commerciale ne pourront être accordés avant la délivrance de cette autorisation. La mise en œuvre du permis est toutefois conditionnée à l’expiration des recours entrepris contre l’autorisation.

9. Les mesures en matière d’environnement

L’article 18 de la loi habilite le gouvernement à procéder par ordonnance (d’ici le 20 juin 2016) pour déterminer les conditions dans lesquelles le préfet pourra délivrer aux porteurs de projets une décision unique pour les installations de production d’énergie renouvelable en mer situées sur le domaine public maritime, les liaisons électriques intérieures aux installations correspondantes, les postes de livraison d’électricité qui leur sont associés et les ouvrages de raccordement au réseau public de ces installations. Cette ordonnance précisera également les conditions dans lesquelles cette autorisation pourra valoir lieu d’autorisation en remplacement de celles requises au titre de divers codes, ainsi que, notamment, les règles du contentieux y afférent.

De même, une ordonnance est prévue, par l’article 19 de la loi, concernant les plans de prévention des risques technologiques, afin de prévoir des modalités d’application de ces plans adaptées aux biens affectés à un usage autre que d’habitation, et de préciser, clarifier et adapter leurs règles d’élaboration, de mise en œuvre et de révision ou modification.

10. La dispense de signature de certaines décisions

On sait que l’article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (DCRA) a institué un certain formalisme des décisions prises par les autorités administratives, en exigeant, outre la signature de leur auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci.

L’article 34 de la loi du 20 décembre 2014 vient insérer à sa suite un article 4-1 permettant de déroger à l’exigence de signature (sous réserve de la présence des autres mentions et de l’indication du service concerné) pour les décisions notifiées aux usagers par l’intermédiaire d’un téléservice conforme à l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives ainsi que pour les actes préparatoires à ces décisions et pour certains types d’actes (tels que les avis à tiers détenteur ou les lettres de relance relatives à l’assiette ou au recouvrement).

11. Les règles relatives à la dépénalisation du stationnement payant

Afin de poursuivre la réforme opérée par l’article 63 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, l’article 36 de la loi du 20 décembre 2014 habilite le gouvernement à procéder par ordonnance (d’ici le 20 septembre 2015) pour fixer les règles de recouvrement, de gestion et de contestation devant la juridiction administrative spécialisée de la redevance de stationnement, y compris du forfait de post-stationnement, mentionnée à l’article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales.

12. La reconnaissance du mandat de maniement des deniers publics

On sait qu’il existe un principe d’exclusivité du comptable public pour le recouvrement des recettes publiques, actuellement posé par l’article 13 al. 1er du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ²⁾ Ainsi que par les articles L. 2343-1, L. 3342-1 et L. 4342-1 du CGCT pour les comptables des communes, départements et régions.. Et que l’assemblée générale du Conseil d’Etat a, dans un avis n° 173788 du 13 février 2007, érigé cette règle en principe général des finances publiques et rappelé la nécessité d’un texte adéquat pour qu’une collectivité territoriale ou un établissement public puisse en conséquence décider par convention de faire exécuter une partie de ses recettes ou dépenses par un tiers autre que le comptable public ³⁾ Solution confirmée au contentieux (CE Sect. 6 novembre 2009 Société Prest’Action, req. n° 297877 : Rec. CE p. 445 ; BJCP 2010/68, p. 28, concl. Boulouis, obs. RS ; AJDA p. 2401, note Lascombe et Vandendriessche)..

L’article 40 de la loi du 20 décembre 2014 vient donner une base légale (de rang législatif donc) aux conventions de mandat, aussi bien pour le recouvrement de certaines créances publiques (notamment des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ⁴⁾ Cf. le nouvel article L. 1611-7-1 du CGCT.) que (dans le seul cas, toutefois, de l’Etat, de ses établissements publics, des GIP et API) pour le paiement de certaines dépenses.

Il est par ailleurs prévu que les conventions de mandat en cours à la date de publication de la loi du 20 décembre 2014 devront être rendues conformes aux règles posées par celle-ci au plus tard lors de leur renouvellement.

13. Les règles relatives à la commande publique

La loi habilite en son article 42 le gouvernement à procéder par ordonnance pour transposer les nouvelles directives 2014/24 et 2014/25 du 26 février 2014 en matière de marchés publics (la transposition de la directive 2014/23 relative aux concessions n’étant donc pas concernée par cette habilitation mais devant toutefois faire l’objet d’une habilitation future dans le cadre de l’actuel projet de loi pour la croissance et l’activité ⁵⁾ Article 57 du projet de loi dit « Macron », actuellement devant l’Assemblée nationale.).

Ces mesures de simplification devront se traduire par la rationalisation des règles générales de passation et d’exécution de ces contrats et du cadre juridique applicables aux contrats globaux, de même que par la clarification de la finalité des autorisations d’occupation des propriétés des personnes publiques et de leur rapport avec le droit de la commande publique.

On renverra sur ce point à l’analyse de notre blog du projet d’ordonnance adopté sur le fondement de cette habilitation ⁶⁾ http://www.adden-leblog.com/?p=6448.

14. Le domaine touristique

Enfin, l’article 49 de la loi habilite le gouvernement à procéder par voie d’ordonnance pour simplifier les règles en matière de tourisme, notamment en ce qui concerne les procédures de mise aux normes et d’urbanisme pour les équipements et aménagements touristiques et l’organisation des offices de tourisme.

Partager cet article