Annulation des modalités de financement du contournement Ouest de Montpellier : le Conseil d’Etat précise le régime contentieux attaché aux avenants d’une concession

CE 27 janvier 2023 M. B…, req. n° 462752 : mentionné aux tables du recueil Lebon

Par une décision en chambres réunies du 27 janvier 2023, le Conseil d’Etat annule les modalités de financement de la construction du tronçon autoroutier prévu pour relier les communes de Juvignac et St-Jean-de-Védas.

Destiné à améliorer l’engorgement accru des infrastructures routières de la région, le projet avait été formalisé par un avenant à la concession attribuée par l’Etat à la société Autoroute du Sud de la France (« ASF ») et approuvé par décret. Le coût de l’opération, chiffré à non moins de 271 millions d’euros, devait être financé par une augmentation de la redevance supportée par les usagers sur l’ensemble du réseau exploité par ASF.

C’est en qualité d’usager du réseau autoroutier concédé que le requérant a exercé les actions en cause. Jointes du fait de leur connexité, elles sont dirigées, pour la première, contre le décret d’approbation de l’avenant et, pour la seconde, contre l’avenant lui-même modifiant le cahier des charges de la concession.

Le Conseil d’Etat applique les différents régimes de recours contre un contrat et les actes qui s’y rattachent.

(i)    La modification de la clause tarifaire du cahier des charges

La clause tarifaire constitue, en application de la jurisprudence de principe Cayzeele, n° 138536 ¹⁾CE 10 juillet 1996 Cayzeele, req. n° 138536 : au Rec. CE, une clause réglementaire du contrat impliquant le maintien du recours en excès de pouvoir.

En l’espèce, le Conseil d’Etat se fonde sur les dispositions de l’article L. 122-4 du code de la voirie routière qui prévoient que le financement des ouvrages autoroutiers ne peut être couvert que par une augmentation des tarifs de péages, raisonnable et strictement limitée à ce qui est nécessaire.

En application de la jurisprudence SNCF Réseau, n° 413839 ²⁾CE 28 novembre 2028 SNCF Réseau, req. n° 413839, une redevance pour service rendu peut être légalement établie que sous conditions, notamment qu’elle trouve sa contrepartie directe dans une prestations rendue au bénéfice propre d’usagers déterminés.

Cela implique, selon le rapporteur public ³⁾Conclusions de M. M. Pichon de Vendeuil sous la décision CE 27 janvier 2023 M. D… A…, req. n° 462752, un lien nécessaire de proportionnalité entre le montant de la redevance et la valeur de prestation rendue, non-caractérisé en l’espèce.

En effet, l’augmentation de la redevance avait vocation à être supportée par l’ensemble des usagers du réseau et non seuls ceux bénéficiant tronçon ou de la décongestion du trafic attendue aux alentours.

Le Conseil d’Etat annule donc la modification de la clause tarifaire dans le cahier des charges.

(ii)    Le décret d’approbation de l’avenant

En l’espèce, le décret faisait initialement l’objet d’une requête en excès de pouvoir distincte, jointe au recours contre l’avenant en raison de sa connexité.

Le Conseil d’Etat rappelle d’abord le régime de principe élaboré par la jurisprudence en vertu duquel la voie du recours en excès de pouvoir est maintenue contre les actes d’approbation des contrats s’agissant de la contestation des vices propres de l’acte d’approbation ⁴⁾CE 2016 Association Etudes et consommation CFDT du Languedoc-Roussillon, req. n° 392815 :mentionné aux T. du Rec. CE. Sont toutefois exclus les actes émanant des parties contractantes et ceux qui, même s’ils indiquent formellement approuver le contrat, participent en réalité au processus de sa conclusion ⁵⁾CE 2 décembre 2022 M. D…, req. n° 454318 : mentionné aux T. du Rec. CE.

Suivant la proposition de son rapporteur public, le Conseil d’Etat juge ensuite que le décret d’approbation attaqué, s’il constitue bien un acte d’approbation du contrat émanant de l’une des parties contractantes (l’Etat), peut toutefois être contesté par voie d’exception dans le cadre du recours contre le contrat lui-même.

Selon le rapporteur public en effet, ce régime permet de contrôler le respect des modalités d’adoption de l’acte d’approbation. Dans le cadre de ce recours de plein contentieux, il est cependant probable que le juge s’oriente, s’agissant des effets sur la convention litigieuse, vers une mesure de régularisation ⁶⁾Conclusions de M. M. Pichon de Vendeuil sous la décision CE 27 janvier 2023 M. D… A…, req. n° 462752.

En l’espèce, le moyen tiré des vices propres du décret est écarté au motif qu’il a préalablement été approuvé en Conseil d’Etat.

Par conséquent, le décret d’approbation n’est annulé qu’en tant qu’il porte approbation de la disposition tarifaire modifiée et elle-même annulée du cahier des charges.

(iii)    La modification des clauses non-réglementaires du cahier des charges

Le Conseil d’Etat examine l’intérêt à agir du requérant au prisme de sa décision Tarn-et-Garonne ⁷⁾CE 4 avril 2014 Tarn-et-Garonne, req. n° 358994 : au Rec. CE, aux termes de laquelle seul un tiers susceptible d’être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par la passation ou les clauses d’un contrat est recevable à exercer un recours de plein contentieux.

Ce filtre l’amène, en l’espèce, à considérer irrecevables les conclusions contestant la validité des clauses non règlementaires de l’avenant, étant précisé que le requérant n’a pas spécifiquement vocation à emprunter le tronçon d’autoroute en cause ⁸⁾Conclusions de M. M. Pichon de Vendeuil sous la décision CE 27 janvier 2023 M. D… A…, req. n° 462752.

Enfin, alors qu’un recours en annulation contre la déclaration d’utilité publique du projet demeure pendant devant le tribunal administratif de Montpellier, le rapporteur public prend soin de préciser que la décision :

« ne [remet] en rien en cause, par elle-même, le principe de la réalisation du contournement Ouest de Montpellier, dont l’utilité publique, pour autant qu’on  puisse en juger à ce stade, paraît assez solidement établie » ⁹⁾Ibid.

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