Appréciation du rapport de cohérence entre les dispositions du règlement et les orientations du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) d’un plan local d’urbanisme (PLU)

Catégorie

Urbanisme et aménagement

Date

octobre 2017

Temps de lecture

5 minutes

CE 2 octobre 2017 Montpellier Méditerranée Métropole, req. n° 398322 : mentionné aux tables du Rec. CE, CE 2 octobre 2017 Montpellier Méditerranée Métropole, req. n° 398323 et CE 2 octobre 2017 Montpellier Méditerranée Métropole, req. n° 398324.

Par ses décisions Montpellier Méditerranée Métropole du 2 octobre 2017 (req. n° 398322, 398323, 398324), le Conseil d’Etat a eu l’occasion d’apporter des précisions sur l’intérêt à agir à l’encontre du PLU (1) et sur les rapports qui existent entre le règlement du PLU et son PADD (2).

L’affaire soumise au Conseil d’Etat avait pour origine plusieurs requêtes présentées par des propriétaires de parcelles situées sur la commune de Lattes et dont une partie des terrains avait été expropriée pour les besoins du dédoublement de l’autoroute A9 et de la ligne à grande vitesse (contournement Nîmes-Montpellier).

Ces propriétaires contestaient le classement de leurs parcelles en zone agricole du PLU de la commune et avaient demandé au maire de convoquer le conseil municipal afin d’obtenir un classement en zone urbanisée en vue de l’indemnisation consécutive à leur expropriation.

Cette démarche avait abouti à une décision implicite de rejet dont ils demandaient l’annulation.

En première instance, le tribunal administratif de Montpellier refusa de faire droit à leur demande et conclu au rejet de la requête.

Ces derniers avaient toutefois obtenu gain de cause en appel : la cour administrative d’appel de Marseille a annulé la décision implicite contestée en tant qu’elle rejetait la demande de classement en zone urbanisée du secteur concerné.

Montpellier Méditerranée Métropole, substituée à la commune de Lattes en matière de PLU depuis le 1er janvier 2015, et la commune elle-même, formèrent un pourvoi à l’encontre de cet arrêt.


1 Sur l’intérêt à agir des requérants

Le Conseil d’Etat devait, en premier lieu, se prononcer sur la recevabilité de la requête initialement formée par les propriétaires.

La haute juridiction juge à ce titre qu’« ont intérêt à contester le refus de modifier ou d’abroger un acte règlementaire les personnes qui auraient eu intérêt à former un recours contre l’acte lui-même », ce qui n’est pas sans rappeler la formule employée en matière contractuelle pour apprécier l’intérêt à agir d’un requérant 1)Voir notamment l’article L. 551-10 du code de justice administrative .

En l’espèce, le Conseil d’Etat valide le raisonnement de la Cour par lequel elle a reconnu un intérêt à agir aux requérants dès lors qu’ils étaient encore propriétaires de leurs parcelles à la date d’introduction de leurs requêtes.

Ce faisant, le Conseil d’Etat confirme l’intérêt à agir de tout propriétaire foncier d’une commune à l’encontre du zonage de leur parcelle prévu par le document d’urbanisme.

2. Sur le contrôle de la cohérence du règlement avec les orientations du PADD

Le Conseil d’Etat s’est également prononcé sur le lien entre le PADD et le règlement du PLU.

Le PADD n’est pas conçu par le code de l’urbanisme comme un document de planification spatiale contraignant. En effet et sauf situation particulière 2) CE 1er décembre 2006 Société GFLBI, req. n° 296543, mentionné aux Tables du Rec. CE sur ce point, qui
a jugé que, « si le projet d’aménagement et de développement durable n’est pas directement opposable aux demandes d’autorisation de construire, il appartient à l’autorité compétente de prendre en compte les orientations d’un tel projet, dès lors qu’elles traduisent un état suffisamment avancé du futur plan local d’urbanisme, pour apprécier si une construction serait de nature à compromettre ou rendre plus onéreuse l’exécution de ce plan ».
, il n’est pas opposable aux autorisations d’urbanisme. Il est conçu comme un document intermédiaire justifiant le passage du rapport de présentation du PLU, qui établit le diagnostic du territoire, à la déclinaison réglementaire de la planification spatiale constituée par le règlement du PLU.

Le PADD a ainsi pour objet de définir les orientations et les objectifs généraux d’urbanisme et d’aménagement retenus, au vu du rapport de présentation, pour le développement du territoire couvert par le PLU.

La présente décision vient néanmoins utilement rappeler que le PADD n’est pas sans conséquence juridique.

Il a notamment une incidence sur le règlement du PLU, lequel doit être en cohérence avec lui. En effet, l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme dispose que « le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ».

Saisi d’un pourvoi dirigé contre un arrêt ayant eu à connaître d’une contestation du règlement d’un PLU au regard, notamment, du PADD de ce PLU, le Conseil d’Etat a tiré toutes les conséquences de cette disposition en confirmant que les juges du fond peuvent exercer un contrôle de la cohérence des prescriptions du règlement avec les orientations fixées par le PADD, rapport de cohérence qui se situe à la frontière entre la compatibilité et la conformité. Par cette décision, le PADD est consacré comme un outil de contestation contentieuse des dispositions du règlement du PLU et les autorités compétentes pourront ainsi tirer des présentes espèces d’utiles enseignements en matière d’élaboration de leur PADD.

En jugeant que l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme, devenu l’article L. 151-8 du même code, ne se borne « pas à prévoir un simple rapport de compatibilité entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durable du plan local d’urbanisme » et que, par suite, l’arrêt attaqué avait pu juger sans erreur de droit que le classement d’un secteur en zone agricole par le règlement était incohérent avec l’une des orientations du PADD sans « pour autant exig[er] la conformité du règlement au projet d’aménagement et de développement durable », le Conseil d’Etat a consacré l’exercice d’un contrôle relatif à la cohérence interne des documents constituant le PLU.

Il ressort des termes de cette décision que le Conseil d’Etat a conçu ce rapport de cohérence comme plus strict qu’un « simple rapport de compatibilité » mais comme plus souple qu’un rapport de conformité. Il s’agit donc d’un contrôle intermédiaire dont il appartiendra aux juges du fond de déterminer l’intensité avec plus de précision.

Le Conseil d’Etat a déjà admis que les juges du fond procèdent au contrôle de l’absence de contradiction entre le PADD et les dispositions du règlement du PLU 3)CE 16 octobre 2016 M. B., req. n° 387308, cons. 11 et 16 : publié aux Tables Rec. CE sur un autre point. et, de façon plus explicite encore, au contrôle de l’absence d’incohérence entre les dispositions du règlement et les orientations du PADD du PLU 4)CE 18 juin 2010 Ville de Paris, req. n° 326708, publié aux Tables Rec. CE sur un autre point..

L’intensité du contrôle du juge – et donc l’intensité de la contrainte normative que fait peser le PADD sur le règlement du PLU – sur les rapports entre le règlement et le PADD dépend moins de la nature juridique de ce contrôle que du degré de précision adopté pour la formulation des orientations et des objectifs du PADD.

En l’espèce, les juges du fond ont, sans commettre d’erreur de droit, considéré que le classement, par le règlement du PLU, de l’ensemble d’un secteur en zone agricole était incohérent avec le PADD dès lors que l’une de ses orientations prévoyait, dans ce secteur, l’instauration de « zones d’extension économique et d’équipement nécessitant, au moins partiellement, une urbanisation ».

Il en résulte implicitement mais nécessairement que le PADD concerné avait identifié avec précision le secteur litigieux et imposé en son sein l’instauration par le règlement du PLU d’une zone à urbaniser, ce qui autorisait le règlement à classer une partie de cette zone en zone agricole mais non à la classer en totalité en zone agricole.

Certaines évolutions du règlement du PLU sont seulement soumises à une procédure de modification, voire de modification simplifiée, alors que tout changement dans les orientations du PADD nécessite le lancement d’une procédure de révision 5)Art. L. 153-31 du code de l’urbanisme..

En ce qui concerne les PLU en cours d’exécution, ces décisions incitent donc les autorités compétentes à se reporter systématiquement aux dispositions du PADD lorsqu’elles souhaitent procéder à une modification du règlement, cela afin de vérifier que la modification envisagée n’est incohérente avec aucune orientation ou objectif du PADD.

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References   [ + ]

1. Voir notamment l’article L. 551-10 du code de justice administrative
2. CE 1er décembre 2006 Société GFLBI, req. n° 296543, mentionné aux Tables du Rec. CE sur ce point, qui
a jugé que, « si le projet d’aménagement et de développement durable n’est pas directement opposable aux demandes d’autorisation de construire, il appartient à l’autorité compétente de prendre en compte les orientations d’un tel projet, dès lors qu’elles traduisent un état suffisamment avancé du futur plan local d’urbanisme, pour apprécier si une construction serait de nature à compromettre ou rendre plus onéreuse l’exécution de ce plan ».
3. CE 16 octobre 2016 M. B., req. n° 387308, cons. 11 et 16 : publié aux Tables Rec. CE sur un autre point.
4. CE 18 juin 2010 Ville de Paris, req. n° 326708, publié aux Tables Rec. CE sur un autre point.
5. Art. L. 153-31 du code de l’urbanisme.

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