CE 11 février 2015, req. n° 367414 : à publier au Rec. CE : l’adaptation mineure des règles du PLU peut être invoquée pour la première fois devant le juge administratif

Dans un considérant de principe, le Conseil d’Etat a reconnu que le pétitionnaire peut, à l’appui de la contestation devant le juge administratif du refus opposé à sa demande de permis de construire, se prévaloir d’adaptations mineures du plan local d’urbanisme alors même qu’il n’en a pas fait état dans sa demande à l’autorité administrative.

Commet dès lors une erreur de droit la cour administrative d’appel qui écarte le moyen tiré de l’adaptation mineure au motif que cette demande n’avait pas été formulée devant le service instructeur du permis.

En l’espèce, les deux requérants avaient sollicité un permis de construire en vue d’agrandir leur maison et d’en modifier la toiture. Le permis leur avait été refusé par le maire au motif que le projet méconnaissait les prescriptions du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) relatives à l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives.

Ils ont contesté ce refus devant le tribunal administratif de Melun qui a rejeté leur demande ¹⁾ Par un jugement TA Melun 22 mars 2012, req. n° 0904508/4. au motif que l’implantation de la construction ne respectait pas les distances de retrait imposées par les articles 6 et 7 du PLU et que de telles non-conformités ne pouvaient s’analyser comme des adaptations mineures au sens de l’article L. 123-1-9 du code de l’urbanisme.

Le tribunal administratif en déduisait que dès lors, le maire était tenu de refuser de délivrer le permis de construire sollicité.

Interjetant appel devant la cour administrative d’appel de Paris, leur demande a une nouvelle fois été rejetée sur le même fondement.

La cour a ainsi estimé que :

« cette implantation qui ne respecte manifestement pas les dispositions précitées de l’article UD 7 du plan local d’urbanisme ne peut être regardée comme une adaptation mineure de celles-ci au sens des dispositions de l’article L. 123-1-9 du code de l’urbanisme susvisé dès lors, d’une part, qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que les intéressés aient formulé une demande sur ce fondement et, d’autre part, que la nature des travaux envisagés et la qualité architecturale du projet ne permettaient pas de justifier d’adaptations mineures ; (…) que, par suite, à supposer que le projet de permis de construire de Mme Ouahmane et M. Lourenço ait respecté les dispositions de l’article UD 6 du plan local d’urbanisme sur l’implantation des constructions par rapport aux voies publiques et privées au titre de la dérogation qu’elles prévoient, le maire était, néanmoins, tenu, en raison de la méconnaissance des dispositions de l’article UD 7 du plan local d’urbanisme sur les limites séparatives, de rejeter leur demande » ²⁾ Cf. CAA Paris 24 janvier 2013, req. n° 12PA02300..

Les pétitionnaires ont alors formé un pourvoi en cassation.

Sans remettre en cause le régime des adaptations mineures prévues par l’article L. 123-1-9 précité, progressivement dégagé par la jurisprudence (1), la décision commentée, qui sera publiée au Recueil Lebon, précise dans un considérant de principe les conditions dans lesquelles elles peuvent être invoquées devant le juge administratif (2).

1. Initialement dégagée par la jurisprudence ³⁾ Voir notamment CE 23 février 1977 Consorts Lahellec, req. n° 99314 : publié au Rec. CE p. 114., l’adaptation mineure figure aujourd’hui au premier alinéa de l’article L. 123-1-9 du code de l’urbanisme :

« Les règles et servitudes définies par un plan local d’urbanisme ne peuvent faire l’objet d’aucune dérogation, à l’exception des adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes (…) ».

A la différence des exceptions expressément prévues par le PLU, l’adaptation mineure constitue seulement un assouplissement de la règle selon laquelle les prescriptions d’un tel document ne peuvent faire l’objet de dérogation.

Pour cette raison, elle ne peut être mise en œuvre que de manière restrictive, lorsque l’atteinte qu’elle porte à la règle fixée par le PLU est, d’une part, justifiée par l’une des causes énumérées par les dispositions de l’article L. 123-1-9 précité et, d’autre part, particulièrement limitée ⁴⁾ Voir CE 30 juin 1999 Fondation Asturion, req. n° 190250 : mentionné aux tables Rec. CE..

Aussi, deux conditions doivent être réunies pour bénéficier d’une adaptation mineure :

– cette adaptation doit être nécessaire compte tenu de la nature du sol, de la configuration des parcelles ou du caractère des constructions avoisinantes ;
– elle doit avoir une ampleur limitée au regard de ce qui est exigé par le PLU.

Par exemple, ont été reconnus comme une adaptation mineure :

– un décalage de 20 cm entre une limite de propriété et la ligne de la construction autorisée ⁵⁾ CE 21 juillet 1989 Lecman, req. n° 66091.. ;
– une construction avec un coefficient d’emprise au sol de 52,8 % alors que le POS prévoyait un coefficient de 50 % ⁶⁾ CE 30 juillet 1997 Sté parisienne de réalisation immobilière, req. n° 125598..

En revanche, ne constituent pas une adaptation mineure :

– l’implantation d’une construction en limite de terrain sur une longueur de 7,60 m, alors qu’un retrait de 3 m est imposé par le POS ⁷⁾ CE 12 mai 1989, req. n° 66935. ;
– une autorisation de construire sur 244 m² alors que le règlement d’urbanisme exige une superficie minimale de 500 m² ⁸⁾ CE 25 février 1983 Lallement, req. n° 32241.

L’autorité administrative compétente pour délivrer l’autorisation sollicitée ne peut refuser par principe d’examiner la possibilité d’une adaptation mineure lorsqu’elle est demandée par le pétitionnaire ⁹⁾ CE 15 mai 1995 Commune de Marnaz, req. n° 118919..

Les juges du fond apprécient souverainement si la dérogation aux règles fixées par le PLU constitue une adaptation mineure ou pas ¹⁰⁾ CE 30 juin 1999 Epoux Guttierez, req. n° 194720..

2. Rappelant ces principes, le Conseil d’Etat énonce, dans la décision attaquée :

« qu’il appartient à l’autorité administrative, saisie d’une demande de permis de construire, de déterminer si le projet qui lui est soumis ne méconnaît pas les dispositions du plan local d’urbanisme applicables, y compris telles qu’elles résultent le cas échéant d’adaptations mineures lorsque la nature particulière du sol, la configuration des parcelles d’assiette du projet ou le caractère des constructions avoisinantes l’exige ; que le pétitionnaire peut, à l’appui de sa contestation, devant le juge de l’excès de pouvoir, du refus opposé à sa demande se prévaloir de la conformité de son projet aux règles d’urbanisme applicables, le cas échéant assorties d’adaptations mineures dans les conditions précisées ci-dessus, alors même qu’il n’a pas fait état, dans sa demande à l’autorité administrative, de l’exigence de telles adaptations (…) ».

Ce considérant de principe généralise une solution récemment retenue dans une décision d’espèce, aux termes de laquelle la Haute Juridiction avait censuré une cour administrative d’appel ayant estimé que le pétitionnaire ne pouvait se prévaloir d’une adaptation, faute d’avoir invoqué celle-ci devant le service instructeur :

« Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la SCI Saint Joseph a soutenu devant la cour administrative d’appel de Marseille que le non-respect des règles de hauteur fixées par le plan local d’urbanisme, dont elle contestait, par ailleurs, la réalité, pouvait être regardé comme procédant d’adaptations mineures au sens de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme ; qu’il appartenait dès lors à cette cour, saisie de ce moyen, de se prononcer, par une appréciation souveraine des faits, sur le caractère éventuellement mineur de l’adaptation alléguée ; qu’en jugeant que la SCI Saint Joseph n’était pas recevable à soutenir directement devant le juge administratif que la surélévation projetée procédait d’une adaptation mineure prévue par l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme dès lors que le service instructeur n’avait pas été saisi d’une telle demande, la cour administrative d’appel de Marseille a commis une erreur de droit ; que, dès lors, son arrêt doit être annulé » ¹¹⁾ CE 13 février 2013 SCI Saint-Joseph, req. n° 250729..

C’est précisément ce qu’il est reproché en l’espèce à la cour administrative d’appel de Paris.

Son arrêt est censuré non pas en ce qu’elle a estimé que l’adaptation mineure invoquée par les requérants n’était pas justifiée, mais seulement en ce qu’elle a écarté ce moyen en se fondant en partie sur la circonstance qu’aucune demande d’adaptation n’avait été formulée auprès du service instructeur du permis.

Cette décision encadre donc le contrôle opéré par les juges du fond : s’ils apprécient de manière souveraine l’existence d’une adaptation mineure au regard des principes fixés par l’article L. 123-1-9 du code de l’urbanisme, ils ne peuvent refuser d’examiner a priori s’il peut être fait application de ces dispositions.

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