Démolition totale et reconstruction : précisions sur la taxe d’aménagement

CE 25 mars 2021 Société Villa Florence, req. n° 431603 : mentionné aux Tables du Rec. CE

Résumé : En application des articles L. 331-1, L. 331-6 et L. 331-10 du code de l’urbanisme, la construction de nouveaux bâtiments à la suite de la démolition totale des bâtiments préexistants doit être regardée comme une reconstruction soumise à la taxe d’aménagement (« TA »). En matière de reconstruction, l’assiette de la TA correspond à la totalité de la surface de la construction nouvelle, sans déduction de la surface supprimée à l’occasion de la démolition.

Les sociétés Villa Florence, Les Terrasses de Lauga, L’Amiral, Villa Irrika et Meridiana ont été assujetties à des cotisations de taxe d’aménagement pour différents projets soumis à permis de démolition et de construction à Pau, Bayonne et Anglet.

Toutes ont sollicité une réduction de leur imposition à hauteur d’une somme correspondant à la surface des bâtiments démolis. Cette réduction ne leur a pas été accordée.

Par des requêtes distinctes, elles ont saisi le tribunal administratif de Pau afin qu’il prononce ladite réduction. Par des jugements du 11 avril 2019, le tribunal administratif de Pau, statuant en premier et dernier ressort, a rejeté leur demande.

Les sociétés Villa Florence, Les Terrasses de Lauga, L’Amiral, Villa Irrika et Meridiana se sont pourvues en cassation devant le Conseil d’État. Ce dernier a procédé à la jonction de ces requêtes qui présentaient à juger les mêmes questions.

Calcul de l’assiette de la taxe d’aménagement en cas de reconstruction

L’article L. 331-1 du code de l’urbanisme dispose qu’ « en vue de financer et opérations contribuant à la réalisation des objectifs définis à l’article L. 101-2, les communes ou établissements publics de coopération intercommunale, la métropole de Lyon, les départements, la collectivité de Corse et la région d’Ile-de-France perçoivent une taxe d’aménagement ».

Le premier alinéa de l’article L. 331-6 du code de l’urbanisme prévoit par ailleurs que « [l]es opérations d’aménagement et les opérations de construction, de reconstruction et d’agrandissement des bâtiments, installations ou aménagements de toute nature soumises à un régime d’autorisation en vertu du présent code donnent lieu au paiement d’une taxe d’aménagement, sous réserve des dispositions des articles L. 331-7 à L. 331-9 ».

Enfin, l’article L. 331-10 du code de l’urbanisme dispose comme suit :

« L’assiette de la taxe d’aménagement est constituée par :

1° La valeur, déterminée forfaitairement par mètre carré, de la surface de la construction ;

2° La valeur des aménagements et installations, déterminée forfaitairement dans les conditions prévues à l’article L. 331-13.

La surface de la construction mentionnée au 1° s’entend de la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, sous une hauteur de plafond supérieure à 1,80 mètre, calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment, déduction faite des vides et des trémies ».

Dans cette affaire, les requérantes se prévalaient de la jurisprudence administrative applicable aux opérations d’agrandissement.

Dans une décision du 10 mai 2017, le Conseil d’État avait en effet déduit des anciennes dispositions de l’article 1585 A du code général des impôts, relative à la taxe locale d’équipement (« TLE ») que :

« (…) la taxe locale d’équipement est assise sur la surface hors œuvre nette créée à l’occasion de toute opération de construction, de reconstruction ou d’agrandissement de bâtiments. Doit être regardée comme un agrandissement une opération ayant pour conséquence, déduction faite, le cas échéant, de la surface hors œuvre nette supprimée, l’augmentation nette de la surface hors œuvre nette d’un bâtiment préexistant » ¹⁾CE 10 mai 2017 SARL Gej Immo Thouars, req. n° 393485 : mentionné aux Tables du Rec. CE ; point 3..

Peu après dans une décision du SCI du Moulin du 20 décembre 2017, le Conseil d’État rappelant qu’en cas d’opération aboutissant à une diminution de la surface hors œuvre nette, la qualification d’agrandissement ne pouvait être retenue :

« Après avoir relevé que le permis délivré (…) conduisait à ramener la surface hors œuvre nette du bâtiment en litige de 1 215,15 m² à 1 184,04 m², le tribunal administratif d’Orléans a jugé que l’opération prise dans son ensemble, quand bien même elle se traduisait par une diminution de la surface hors œuvre nette, devait être regardée comme un agrandissement (…) et a refusé de déduire la surface hors œuvre nette préexistante de celle issue de l’opération. (…) en statuant ainsi, le tribunal a commis une erreur de droit » ²⁾CE 20 décembre 2017 SCI du Moulin, req. n° 398089, point 4..

La société Villa Florence, titulaire d’autorisations d’urbanisme pour une opération consistant à démolir la totalité des bâtiments existants, d’une surface de 417 m², puis à construire un bâtiment à usage collectif d’habitation d’une surface de 1 618 m² soutenait qu’en l’absence de précisions données par le Conseil d’État sur la notion de reconstruction, il semblait possible de considérer que lorsqu’une démolition, même totale, donnait lieu à une nouvelle construction d’une surface hors œuvre nette supérieure à celle des bâtiments préexistants, la notion d’agrandissement pouvait s’appliquer.

Selon elle, il s’agissait bel et bien d’une opération d’agrandissement et, dès lors, la surface correspondant à la démolition aurait dû être soustraite au calcul de l’assiette de la taxe d’aménagement, soit 1 201 m².

Le tribunal administratif de Pau a considéré que les opérations pour lesquelles les requérantes étaient titulaires d’autorisations d’urbanisme ne pouvaient s’apparenter à des agrandissements, mais constituaient des constructions au sens du code de l’urbanisme :

« (…) l’opération réalisée par la société requérante, qui n’a pas consisté en la démolition partielle d’un bâtiment en vue de procéder à son agrandissement mais a eu pour effet de démolir intégralement des bâtiments en vue de l’édification d’une nouvelle construction, ne saurait s’analyser en un agrandissement mais constitue une opération de construction. Dès lors, en application des dispositions précitées de l’article L. 331-10 du code de l’urbanisme, l’assiette de la taxe d’aménagement doit être calculée sur la base de la surface totale des constructions nouvellement créées, laquelle s’élève, en l’espèce, à 1 618 m². Dans ces conditions, c’est à bon droit que l’administration a retenu cette dernière surface pour déterminer la taxe litigieuse » ³⁾TA Pau 11 avril 2019 SCCV Villa Florence, req. n° 1800647, point 3.

Le Conseil d’État a confirmé le raisonnement du tribunal administratif de Pau en ce qu’une opération comportant la construction de nouveaux bâtiments à la suite de la démolition totale des bâtiments existants ne pouvait être regardée comme un agrandissement :

« Il résulte de ces dispositions que la taxe d’aménagement est assise sur la surface de la construction créée à l’occasion de toute opération de construction, de reconstruction ou d’agrandissement de bâtiments. Doit être regardée comme une reconstruction, une opération comportant la construction de nouveaux bâtiments à la suite de la démolition totale des bâtiments existants » ⁴⁾Point 5 de la décision commentée..

Le Conseil insiste sur le fait qu’il convient dans ce cas de voir l’opération comme une reconstruction :

« Il ressort des énonciations des jugements attaqués que les travaux de construction réalisés par chaque société requérante avaient été précédés de la démolition totale des bâtiments existants. Par suite, l’opération réalisée doit être regardée comme une reconstruction, de sorte que l’assiette de la taxe d’aménagement devait être calculée sur la base de la surface totale des constructions nouvellement créées. Ce motif, qui répond au moyen invoqué devant le tribunal et ne nécessite l’appréciation d’aucune circonstance de fait supplémentaire, doit être substitué au motif retenu par les jugements attaqués, dont il justifie le dispositif » ⁵⁾Point 6 de la décision commentée..

Dès lors qu’il a qualifié la présence d’une reconstruction, le Conseil précise ce que cela implique concernant l’identification de l’assiette de la taxe d’aménagement :

« Dans ce cas, la taxe d’aménagement est assise sur la totalité de la surface de la construction nouvelle, sans qu’il y ait lieu d’en déduire la surface supprimée » ⁶⁾Point 5 de la décision commentée..

Le Conseil d’État le principe selon lequel toute reconstruction sur une démolition totale implique automatiquement un assujettissement à la TA, et cela quelle que soit la surface hors œuvre nette créée in fine, inférieure ou supérieure à celle des bâtiments préexistants.

On notera que cette solution s’éloigne nettement des dispositions applicables en matière de taxe pour la création de bureaux (« TCB »). En la matière, l’article L. 520-7 du code de l’urbanisme confère des droits acquis : « (…) Les opérations de reconstruction d’un immeuble, en ce compris les opérations de réhabilitation conduisant à la production d’un immeuble neuf (…), ne sont assujetties à la taxe qu’à raison des mètres carrés de surface de construction qui excèdent la surface de construction de l’immeuble avant reconstruction ou réhabilitation ». Le Conseil d’État a pu le confirmer : dans le cadre des démolitions-reconstructions, la TCB est assise sur la construction créée nette ⁷⁾CE 30 décembre 2015 SCI Aineuil, req. N° 370096 : mentionné aux tables du Rec. CE ; CE 28 mars 2018 SCI du 29 rue d’Estienne d’Orves, req. n° 398690..

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