Ordonnance modifiant plusieurs régimes du gel des délais en période d’état d’urgence sanitaire (régime général, régime JO, régime commande publique, etc.)

Ordonnance n° 2020-560 du 13 mai 2020 fixant les délais applicables à diverses procédures pendant la période d’urgence sanitaire

Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2020-560 du 13 mai 2020 fixant les délais applicables à diverses procédures pendant la période d’urgence sanitaire

La loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions, parue au Journal officiel du 12 mai 2020, a prolongé la durée de l’état d’urgence sanitaire, initialement déclaré jusqu’au 23 mai 2020 inclus par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 pour faire face à l’épidémie de covid-19, jusqu’au 10 juillet inclus ¹⁾Voir notre commentaire..

Saisi du projet de loi relatif à cet allongement du délai du régime de l’état d’urgence sanitaire ²⁾Voir notre commentaire de l’avis de la Commission permanente du Conseil d’Etat relatif au projet de loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions, en date du 1er mai 2020., le Conseil d’Etat avait attiré l’attention du Gouvernement sur les conséquences d’une telle prorogation sur la durée des mesures apportant des dérogations aux dispositions légales de droit commun, notamment en matière de délais puisque dans de nombreux cas, ces dérogations ont comme terme la durée de l’état d’urgence augmentée d’un mois. En définitive, dès lors que le gel des délais était justifié par « la situation d’arrêt massif de l’activité du pays provoquée par la mesure générale de confinement de la population à partir du 17 mars », l’avis du Conseil d’Etat suggérait au Gouvernement de déconnecter la période de report des délais de la fin de l’état d’urgence sanitaire compte-tenu de la levée du confinement le 11 mai dernier.

Dans cette optique, le législateur délégué a d’ores et déjà adopté l’ordonnance n° 2020-539 du 7 mai 2020 fixant des délais particuliers applicables en matière d’urbanisme, d’aménagement et de construction pendant la période d’urgence sanitaire et confirmant que ces délais reprendront le 24 mai 2020 ³⁾Voir notre commentaire..

C’est dans ce contexte que l’ordonnance n° 2020-560 du 13 mai 2020 fixant les délais applicables à diverses procédures pendant la période d’urgence sanitaire, parue au Journal officiel du 14 mai 2020, entend également rompre le lien entre la durée de l’état d’urgence sanitaire et la période de gel des délais organisée par plusieurs ordonnances.

Dans le sillage de l’avis du Conseil d’Etat précité, le rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance note en effet qu’« il apparaît aujourd’hui nécessaire de réexaminer la pertinence de la référence glissante que constitue la fin de l’état d’urgence sanitaire. Dans la mesure où l’activité économique reprendra à compter du 11 mai, et que l’allégement du confinement permettra aux opérateurs économiques de procéder aux actes et formalités prescrits par la loi, à cette référence fondée sur la fin de l’état d’urgence sanitaire peut être désormais substituée une date fixe dans l’ordonnance qui a adapté les délais à la crise sanitaire ».

Au-delà la modification affectant la « période juridiquement protégée » qui fonde le régime général de gel des délais (1), l’ordonnance commentée entraîne également plusieurs modifications du régime de gel des délais applicables dans différentes matières et notamment en matière d’urbanisme et d’aménagement (2) ainsi que dans le domaine de la commande publique (3) ⁴⁾Pour le reste des modifications affectant par exemple les délais en matière de procédures fiscales, de responsabilité pécuniaire des comptables publics, d’organisation des concours administratifs, d’élections professionnelles dans les entreprises, de fonctionnement des établissements publics et des instances collégiales administratives ou encore la situation des agents publics, nous vous renvoyons à la lecture de l’ordonnance..

1 La « période juridiquement protégée » désormais déconnectée de toute référence à l’état d’urgence sanitaire

L’ordonnance commentée modifie l’article 1^er de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période dont les dispositions définissent la « période juridiquement protégée », c’est-à-dire la période principale dans le cadre de laquelle les délais qui naissent ou arrivent à échéance bénéficient du mécanisme de report des délais.

Si cette période court toujours à compter du 12 mars 2020, elle ne s’achève plus à l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire mais désormais de manière fixe au 23 juin 2020 à minuit inclus.

Le rapport au Président de la République accompagnant l’ordonnance commentée justifie le choix de cette date dans un souci de sécurité juridique, compte tenu du fait que la période juridiquement protégée s’achevait en pratique, avant l’entrée en vigueur de la loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire, à la même date de sorte qu’il s’agit de l’échéance qu’avaient anticipée tous les acteurs.

Le nouveau bornage temporel de la « période juridiquement protégée » emporte mécaniquement des conséquences sur l’appréciation de la période de gel des délais.

Etant toutefois précisé que l’article 12 de l’ordonnance commentée indique que lorsque le terme de la période d’application des ordonnances prises sur le fondement de l’article 11 de la loi du 23 mars 2020 susvisée est défini par référence à la cessation de l’état d’urgence sanitaire déclaré par l’article 4 de la même loi, ce terme peut, pour tenir compte de l’évolution de la situation sanitaire, être avancé par décret en Conseil d’Etat.

De sorte que dans le cadre du réexamen de la temporalité du gel des délais, le pouvoir réglementaire pourra ainsi adapter le terme des périodes de référence des ordonnances qui ne renvoyaient pas à la période définie par l’article 1^er de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ou qui ne sont pas directement modifiées par l’ordonnance commentée, si les circonstances sanitaires le justifient.

• S’agissant de la détermination de la période à prendre en compte pour le report général des délais (délais de recours, etc.)

Le report général des délais, prévu par l’article 2 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 est organisé par référence à la période juridiquement protégée définie à l’article 1^er de celle-ci. Ainsi, seuls les délais dont le terme arrive à échéance pendant « période juridiquement protégée » bénéficient de la prorogation offerte par l’article 2.

En raison de l’abandon à la référence de l’état d’urgence sanitaire, seuls les délais relatifs à tout « acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d’office, application d’un régime particulier, non avenu ou déchéance d’un droit quelconque » dont le terme est échu entre le 12 mars 2020 inclus et le 23 juin 2020 inclus seront donc prorogés pour une durée maximale de 2 mois, soit jusqu’au 24 août 2020 à minuit au plus tard.

• S’agissant de la détermination de la période à prendre en compte pour la prorogation des mesures administratives ou juridictionnelles

De même, la prorogation générale des mesures administratives ou juridictionnelles, envisagée par l’article 3 de l’ordonnance n° 2020-306, ne concernera que celles de ces mesures dont le terme arrive à échéance entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 inclus.

• S’agissant de la détermination de la période à prendre à compte pour le report des délais de l’action administrative ⁵⁾Etant précisé que le titre II bis de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 a prévu des dispositions particulières aux enquêtes publiques et aux délais applicables en matière d’urbanisme, d’aménagement et de construction – voir notre commentaire.

Pour rappel, l’article 7 de l’ordonnance n° 2020-306 a prévu que les délais à l’issue desquels une décision, un accord ou un avis de l’Administration lato sensu peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement et qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus jusqu’à la fin de l’état d’urgence sanitaire, tandis que le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant la même période est reporté jusqu’à l’achèvement de celle-ci. Les mêmes règles s’appliquant aux délais impartis à l’Administration pour vérifier le caractère complet d’un dossier ou pour solliciter des pièces complémentaires dans le cadre de l’instruction d’une demande.

A présent, ces délais seront suspendus jusqu’au 23 juin 2020 inclus à condition qu’ils n’aient pas expiré entre le 12 mars 2020 et cette date. Seulement suspendus, ils recommenceront donc à courir à compter du 24 juin 2020 pour la période restant à courir à la date du 12 mars 2020. Lorsqu’ils devaient commencer à courir entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 inclus, le point de départ de ces délais est reporté au 24 juin 2020.

En outre, l’ordonnance commentée modifie également le dernier alinéa de cet article aux termes duquel, sous réserve des dispositions de l’article 12 de l’ordonnance n° 2020-306 spécifiquement applicables aux enquêtes publiques, les délais prévus pour la consultation ou la participation du public étaient initialement suspendus jusqu’à l’expiration d’une période de sept jours suivant la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire, c’est-à-dire avant la prorogation de ce régime jusqu’au 30 mai 2020 inclus. Dans un souci de sécurité juridique et pour tenir compte de la reprise de l’activité l’ordonnance entérine cette date du 30 mai 2020 inclus.

2 Les impacts notables de l’ordonnance en matière d’urbanisme, d’aménagement et de construction

Même si elle n’est pas spécifique à l’urbanisme, l’aménagement et la construction dans la mesure dans la mesure où le Gouvernement a donc adopté l’ordonnance n° 2020-539 du 7 mai 2020 susvisée, plusieurs dispositions de l’ordonnance commentée emportent des conséquences dans cette matière.

• S’agissant du délai de validité des autorisations administratives et notamment des autorisations d’urbanisme et d’urbanisme commercial

Pour permettre aux intéressés d’accomplir les formalités nécessaires dans le courant du mois de septembre au lieu du mois d’août, l’ordonnance n° 2020-560 du 13 mai 2020 modifie l’article 3 de l’ordonnance n° 2020-306 précitée afin de prévoir que les mesures administratives et juridictionnelles (autorisations, permis, etc.) dont le terme arrive lors de la « période juridiquement protégée » sont prorogées de plein droit jusqu’à l’expiration d’un délai de trois mois suivant la fin de cette période au 23 juin 2020 inclus, contre deux mois originellement.

Pour autant, au regard des objectifs de reprise de l’activité économique et d’éviter la paralysie du secteur de l’immobilier qui ont présidé à l’adoption d’ordonnances spéciales en cette matière ⁶⁾Notamment la dernière en date l’ordonnance n° 2020-539 du 7 mai 2020 fixant des délais particuliers applicables en matière d’urbanisme, d’aménagement et de construction pendant la période d’urgence sanitaire, déjà commentée., une telle prorogation apparaît largement insuffisante. Sur ce point, il apparaît opportun que le pouvoir réglementaire, compétent en la matière, proroge le délai de validité de ces autorisations pour un délai suffisamment long pour ne pas contrevenir à ces objectifs.

• S’agissant de la reprise des délais nécessaires à l’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024

Dans la perspective de l’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, l’ordonnance n° 2020-427 du 15 avril 2020 portant diverses dispositions en matière de délais pour faire face à l’épidémie de covid-19 ⁷⁾Voir notre commentaire. a instauré un article 12 quinquies au sein de l’ordonnance n ° 2020-306 du 25 mars 2020 pour prévoir que le cours des délais relatifs aux participations par voie électronique prévues à l’article 9 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, reprennent à compter de l’entrée en vigueur de cette ordonnance.

En dépit de cette précision, le rapport au Président de la république relatif à l’ordonnance commentée relève que « sous l’empire de la première période d’urgence sanitaire tous les délais des procédures et avis des codes de l’urbanisme et de l’environnement ont été suspendus jusqu’au 23 mai inclus, ce qui représente un décalage de 45 jours dans les procédures qui étaient engagées pour les chantiers olympiques, et notamment la délivrance des permis de construire du futur Village olympique et paralympique ».

Afin d’éviter un décalage de deux mois supplémentaires dans la réalisation des chantiers olympiques, lequel « mettrait en danger la capacité de notre pays à tenir le calendrier de livraison des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 », l’article 12 quinquies est ainsi complété par un nouvel alinéa qui dispose qu’à compter du 24 mai 2020, reprennent leur cours les délais relatifs aux avis, actes et procédures qui permettent la réalisation d’opérations d’aménagement, d’ouvrages et de projets immobiliers nécessaires à la préparation, à l’organisation ou au déroulement des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

• S’agissant des délais relatifs aux travaux urgents pour la réalisation d’installations temporaires dans le seul objectif d’assurer le bon fonctionnement des réseaux de communications électroniques

Alors que le télétravail et l’école à distance restent des mesures encore très appliquées malgré le déconfinement général, l’ordonnance commentée modifie le terme des dispositions de l’ordonnance n° 2020-320 du 25 mars 2020 qui permettent aux opérateurs de réaliser des travaux urgents pour des installations temporaires dans le seul objectif d’assurer le bon fonctionnement des réseaux de communication électronique, en prévoyant notamment une possibilité d’exonération de toute formalité au titre du code de l’urbanisme de toute construction, installation et aménagement ayant un caractère temporaire et nécessaire à la continuité des réseaux et des services de communications électroniques (C. urb., art. L. 421-5, b)).

Dans le but de permettre aux opérateurs de continuer à réaliser de manière efficace ces travaux urgents, ces mesures s’appliqueront dorénavant pendant une période fixe, à savoir du 12 mars au 23 juin 2020 inclus. L’implantation des constructions, installations et aménagements ayant un caractère temporaire et nécessaire à la continuité des réseaux et services de communications électroniques ne pourra ainsi perdurer que jusqu’au 23 août 2020 inclus afin de permettre leur démantèlement.

• S’agissant de la dématérialisation de l’organisation des enquêtes publiques

L’ordonnance commentée modifie l’article 12 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 qui permettait de dématérialiser l’organisation des enquêtes publiques déjà en cours à la date du 12 mars 2020 ou devant être organisées lors de la période juridiquement protégée, lorsque le retard résultant de l’interruption de l’enquête publique ou de l’impossibilité de l’accomplir en raison de l’état d’urgence sanitaire est susceptible d’entraîner des conséquences difficilement réparables dans la réalisation de projets présentant un intérêt national et un caractère urgent.

Pour tenir compte de la levée du confinement de la population, cette possibilité s’achèvera à présent à la date du 30 mai 2020.

3 Les impacts de l’ordonnance en matière de commande publique

Sur le fondement de la loi du 23 mars 2020, le législateur délégué a adopté l’ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020 portant diverses mesures d’adaptation des règles de passation, de procédure ou d’exécution des contrats soumis au code de la commande publique et des contrats publics qui n’en relèvent pas pendant la crise sanitaire née de l’épidémie de covid-19 ⁸⁾Voir notre commentaire..

Cette ordonnance adapte les règles de procédure et d’exécution des contrats publics afin de permettre tant aux autorités contractantes qu’aux opérateurs économiques de faire face aux difficultés rencontrées.

Pendant la première période de l’état d’urgence sanitaire, elle s’appliquait aux contrats en cours ou conclus durant la période courant du 12 mars 2020 jusqu’à la fin de l’état d’urgence sanitaire augmentée d’une durée de deux mois, soit avant la prorogation de ce régime, jusqu’au 23 juillet 2020 inclus.

L’ordonnance commentée maintient cette date du 23 juillet 2020 inclus compte tenu des perspectives de reprise de l’activité économique qui ne permettent plus de justifier les mesures portant sur les reports de délais, les pénalités contractuelles et la suspension ou la prolongation des contrats visés par cette ordonnance.

Cependant, en raison de la persistance des besoins de trésorerie des entreprises, la référence à la fin de l’état d’urgence sanitaire augmentée d’une durée de deux mois est conservée s’agissant de la possibilité prévue à l’article 5 de l’ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020 de porter le montant des avances au-delà des limites fixées par le code de la commande publique.

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