Environnement

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November 2019

CJUE 7 novembre 2019 Alain Flausch et a. c/ Ypourgos Perivallontos kai Energeias et a., aff. n° C-280/18

Saisie par le Conseil d’État grec de questions préjudicielles relatives aux modalités d’information et de participation du public et au déclenchement du délai de recours, la Cour de justice de l’Union européenne a été conduite à interpréter les dispositions de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (dite « directive EIE »).

1          Le contexte

1.1       La création d’un complexe touristique a été projetée sur l’île d’Ios, qui est située dans l’archipel des Cyclades en Grèce et dépend de la région administrative Égée méridionale. Ce projet a donné lieu à une procédure d’évaluation environnementale, laquelle implique une consultation du public.

A cette fin, et conformément à ce que prévoyait le droit national, un appel à participation du public portant sur les incidences environnementales de l’opération a été publié dans le journal local de Syros ainsi que dans les bureaux de la région Égée méridionale, situés sur l’île de Syros et distante de l’île d’Ios de 55 milles nautiques. C’est également à Syros qu’a été conservé le dossier de l’évaluation environnementale et que devait se tenir la consultation.

Par ailleurs, la liaison entre Ios et Syros n’est pas quotidienne, dure plusieurs heures du fait de l’absence de bateau à grande vitesse sur ce trajet et n’est pas d’un coût négligeable.

Un an plus tard, et toujours conformément au droit grec, la décision autorisant le projet a été adoptée et publiée sur deux sites internet dont celui du ministère de l’environnement. Cette publication déclenchait par ailleurs le délai de recours des tiers, qui était de 60 jours, ou de 90 jours pour les non-résidents.

1.2       Plus de dix-huit mois après son adoption, par l’introduction d’une requête commune, des associations de défense de l’environnement et des propriétaires de résidences secondaires sur l’île d’Ios ont formé un recours en annulation contre cette décision. Ils ont soutenu n’en avoir eu connaissance qu’après avoir constaté le début des travaux d’aménagement du site.

Dans ces circonstances, le Conseil d’État grec entendait savoir si la directive 2011/92/UE s’opposait aux dispositions nationales qui prévoyaient :

  • d’une part, que le processus préalable de participation du public se tient au niveau de la région et non au niveau de la municipalité du lieu d’implantation du projet ;
  • d’autre part, que la publication sur internet de l’approbation du projet constituait le point de départ du délai pour introduire une action en justice.

2          Les modalités de participation du public doivent être effectives

2.1       La réglementation grecque prévoyait que tant qu’un registre environnemental électronique n’avait pas été institué pour une opération particulière, la consultation du public sur les projets d’envergure, comme celui du complexe touristique en cause, se déroulait au siège de la région compétente. Elle prévoyait également que le public était informé par la publication, au siège de la région et dans la presse locale, des informations concernant le projet, invitant les intéressés à prendre connaissance de l’évaluation environnementale et à s’exprimer à son sujet.

2.2       La directive 2001/92/UE prévoit, en son article 6, paragraphes 2 à 4, que le public doit être informé, que certaines informations doivent être mises à sa disposition et qu’il doit disposer de possibilités de participer qui soient effectives. Toutefois, au paragraphe 5 du même article, elle laisse ensuite aux États membres le soin de déterminer les modalités précises d’information et de consultation du public.

Dans ces conditions, la Cour de justice rappelle que si chaque État doit définir la procédure applicable, c’est à la condition que les modalités qu’il retient ne rendent pas impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par la directive. Au regard de cette exigence, elle examine donc ensuite les trois volets de la participation du public.

2.3       En ce qui concerne l’information du public, elle considère qu’il revient aux autorités nationales de s’assurer que les canaux d’information utilisés sont propres à atteindre les personnes directement concernées par le projet, afin qu’elles participent effectivement au processus décisionnel.

A cet égard, si elle laisse au Conseil d’État grec le soin de vérifier si ça a été le cas en pratique, elle observe néanmoins qu’un affichage dans les locaux du siège de la région Egée méridionale, assorti d’une publication dans un journal d’annonces locales diffusé sur le territoire de l’île de Syros, ne paraît pas contribuer, de façon aisée, à l’information du public concerné par le projet prévu sur l’île d’Ios. Pour qu’il en aille autrement, il faudrait que ce journal soit très diffusé sur l’île d’Ios ou que d’autres modalités aient été mises en œuvre, telles qu’un affichage sur le lieu du projet.

2.4       En ce qui concerne la mise à disposition du dossier, la Cour souligne ensuite que les conditions d’accès au dossier doivent permettre au public concerné d’exercer ses droits de manière effective, ce qui implique une accessibilité audit dossier dans des conditions aisées. Elle invite en conséquence le juge national à vérifier si ça a été le cas, en tenant compte des efforts que le public de l’île d’Ios devait fournir pour accéder au dossier et des possibilités dont disposait l’administration pour en mettre une copie à sa disposition sur cette île.

2.5       En ce qui concerne la participation du public, la directive précise, à titre d’exemple, qu’elle peut être faite par écrit ou par enquête publique. Là encore, la Cour charge le juge national de vérifier si les possibilités offertes au public pour donner son avis étaient effectives, notamment en prenant en compte les efforts que le public devait fournir et la charge pesant sur l’administration.

Elle conclut en conséquence, sur la première question, que l’article 6 de la directive s’oppose à ce qu’un État membre conduise les opérations de participation du public au processus décisionnel afférentes à un projet au niveau du siège de l’autorité administrative régionale compétente, et non au niveau de l’unité municipale dont dépend le lieu d’implantation de ce projet, lorsque les modalités concrètes mises en œuvre n’assurent pas un respect effectif de ses droits par le public concerné.

3          L’existence d’un délai de recours et son déclenchement

Au regard de la directive, la publication sur internet de l’autorisation du projet suffisait-elle à déclencher le délai de recours des tiers ?

3.1       La Cour de justice relève tout d’abord que l’article 11 de la directive prévoit que le public doit disposer d’un droit d’agir en justice, mais qu’il ne le prévoit qu’en ce qui concerne les décisions ou omissions relatives à la participation du public et non pas en ce qui concerne l’autorisation d’un projet.

Toutefois, elle considère que cet article est applicable puisque, en vertu du droit grec, les éventuels vices de participation du public doivent être soulevés dans le cadre du recours contre la décision finale d’autorisation.

3.2       Elle relève ensuite que l’article 9 de la directive prévoit que lorsqu’une décision d’accorder ou de refuser une autorisation a été prise, l’autorité compétente en informe le public, mais que cet article ne précise pas la procédure applicable. Et, par ailleurs, qu’aucune autre disposition de la directive ne prévoit de délai de recours ni les modalités de son déclenchement.

En conséquence, là encore, c’est à l’État qu’il revient de définir la procédure applicable, du moment que le droit au recours reconnu au public soit effectif.

A cet égard, une publication sur internet peut être effective. Et, par ailleurs, l’existence d’un délai de recours, commençant à courir à partir de la date à laquelle la personne concernée a pris connaissance de l’annonce ou aurait dû en prendre connaissance, n’est pas excessive.

3.3       Toutefois, ce n’est que si, lors de la phase de consultation du public, le public concerné a été correctement informé et a pu participer de manière effective, qu’il est ensuite censé s’attendre à être informé d’une décision finale d’autorisation ; et, donc, à consulter le site internet où elle doit être publiée.

La Cour de justice répond donc, à la seconde question, que les articles 9 et 11 de la directive s’opposent à une réglementation prévoyant un délai de recours commençant à courir à compter de l’annonce d’une autorisation d’un projet sur Internet, lorsque les membres du public concerné n’ont pas eu préalablement la possibilité adéquate de s’informer sur la procédure d’autorisation dans le cadre de la procédure de participation du public.