Éviter la lenteur, Réduire les délais, Compenser l’aléa, la démarche ERC du Haut-commissariat à la Stratégie et au Plan

Rapport de la mission présidée par Michel Cadot : Grands projets d’infrastructures : prioriser, simplifier, réussir, janvier 2026

Le rapport, fruit d’une large concertation avec les administrations, collectivités locales, entreprises, ONG, a permis d’identifier les sources majeures de complexité administrative et juridique rencontrés par les grands projets d’infrastructure. Cinq leviers d’action ont été mobilisés pour réussir la simplification, avec près de quarante propositions. Le rapport propose également une estimation des gains de temps que permettra d’atteindre la mise en œuvre des mesures recommandées (estimés entre 3 et 4 ans).

Le présent article, loin d’être exhaustif, se concentre sur les mesures généralistes proposées et relatives aux procédures d’autorisation, pour laisser de côté les mesures spécifiques à certain secteurs (adoption de la PPE 3, schéma décennal du réseau ferré national …) et les mesures relatives au financement des grands projets (protocole de financement, intégration au dossier d’enquête).

A titre liminaire, on relèvera la proposition n° 2 relative à la nécessité de s’en tenir au critère d’autonomie fonctionnelle dans la définition des projets aux fins d’évaluation environnementale. Cette proposition découle du constat fait par la mission de l’incertitude qui pèse sur l’étendue des études à mener et qui découle de la réforme du droit de l’évaluation environnementale ¹⁾Par l’ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes qui instaure une évaluation globale des projets, même en cas de fractionnement.

(i)     Clarification et articulation des autorisations : resserrer la séquence DUP– autorisation environnementale

Le rapport identifie un point nodal du schéma décisionnel relatif aux grands projets et relatif à l’articulation entre déclaration d’utilité public (DUP) et autorisation environnementale (AE).

La difficulté tient à la séquence décisionnelle dans laquelle la DUP intervient très en amont, tandis que des exigences environnementales substantielles (notamment la dérogation « espèces protégées ») peuvent être appréciées et censurées à un stade plus tardif, parfois après le lancement des travaux. Le rapport mentionne des cas de mise à l’arrêt brutale de chantiers au motif notamment de l’absence de raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM).

Il propose à ce titre de permettre de reconnaître au stade de la DUP les deux premières conditions mises à l’octroi de la dérogation espèces protégées, à avoir la RIIPM et l’absence d’alternative satisfaisante. Proposant par conséquent de transférer le contrôle au fond des solutions de substitution au stade de la DUP ²⁾Le rapport propose qu’« au stade de l’AE  c’est-à-dire au moment de l’octroi de la dérogation à l’interdiction de détruire des espèces ou des habitats protégées, l’absence d’autre solution satisfaisante ne pourrait être contestée qu’en comparaison avec les autres options potentielles au sein du fuseau retenu au stade de la DUP ». Ce transfert partiel proposé vise à promouvoir une logique de projet et à réduire le risque d’annulation tardive du projet (proposition 12).

Il est important de relever qu’après avoir formulé cette proposition, le rapport identifie de nombreux points de vigilance :

• Risque de report du contentieux, au stade de l’AE, sur la troisième condition d’octroi de la dérogation espèces protégées
• Les changements de contextes entre DUP et AE ouvrent la voie à de nouveaux contentieux itératifs
• Le rapprochement entre les notions d’intérêt public majeur et d’utilité publique.

Le rapport propose également de limiter la durée de validité de la DUP à quatre ans, renouvelable une fois (proposition 13). Cette recommandation se fonde sur le constat que le rapprochement des éléments de la chaine décisionnelle d’un grand projet permettrait de limiter les changements de contexte politique, juridique et physique.

(ii)     L’adaptation aux cas particuliers

Le rapport prend en compte une réalité opérationnelle : une part significative des interventions ne consiste pas à créer un ouvrage ex nihilo, mais à entretenir, moderniser, régénérer ou adapter des réseaux existants, souvent par opérations répétées, avec des impacts comparables et un besoin de réactivité. Le rapport identifie deux leviers d’actions pour faciliter ces interventions récurrentes :

• Proposition 14 – Permettre aux maîtres d’ouvrage de solliciter des autorisations environnementales permanentes, valables par exemple pour une durée de cinq ans, couvrant tout ou la majeure partie de leur réseau en service. Ces autorisations délivrées sur la base de la connaissance existante viendraient cadrer les travaux récurrents d’entretien et de maintenance conduits par ces grands maîtres d’ouvrage.
• Proposition 15 – Permettre l’instruction « au fil de l’eau » des demandes d’autorisation d’ouvrage ou d’intervention parties d’un même projet.

Dans la même idée et eu égard l’enjeu majeur que représente la modernisation et la régénération des réseaux d’infrastructures existants, vecteur de la lutte contre le changement climatique, elles nécessitent une adaptation du cadre juridique auxquelles elles sont soumises afin de faciliter leur réalisation :

• Proposition 16– Reconnaître une présomption de RIIPM pour toute action d’entretien, de régénération, de modernisation, d’adaptation au changement climatique ou de réduction des impacts environnementaux des réseaux d’infrastructures existantes, et d’absence de solution alternative satisfaisante.
• Proposition 17 – Créer un régime juridique des « opérations répétitives » (en s’inspirant de ce qui existe pour les protocoles de sécurité, voir l’article R. 4515-9 du code du travail) afin de simplifier les travaux de maintenance, de régénération ou d’adaptation revêtant un caractère répétitif, qui feraient ainsi l’objet d’une seule autorisation, préalablement à la première opération.

(iii)      Mieux anticiper les mesures compensatoires pour faciliter leur mise en œuvre et accentuer leur effectivité

Constatant un manque d’anticipation des besoins de compensation et relatif à la séquence « éviter, réduire, compenser » (ERC) le rapport propose de renforcer l’anticipation des besoins de compensation à différent moments :

• Proposition 18 – Au stade des plans-programmes, en recommandant d’identifier dans le cadre des documents de planifications territoriales (SRADDET, DSF, SCoT et PLUi), des zones préférentielles pour la restauration écologique. Ces zones pourraient s’appuyer sur les zones préférentielles pour la renaturation (prévues dans le code de l’urbanisme), qui ne concernent que les sols artificialisés.
• Proposition 19 – Au moment de la DUP, en identifiant notamment, le foncier disponible en mobilisant des sociétés foncières et l’inventaires des sites à potentiel gain écologique.
• Proposition 21 – Une proposition moins précise relative au développement d’outils réglementaires efficaces pour faciliter l’accès au foncier nécessaire et sa maîtrise pour la mise en œuvre des mesures de compensation est également formulée. A ce titre, le rapport envisage une éventuelle dérogation au droit de la commande publique pour que la personne soumise à cette réglementation puisse mettre en œuvre des mesures de compensation sur une longue durée et via un seul opérateur.

(iv)      Accélérer les opérations préparatoires

Le rapport propose de simplifier les autorisations requises pour les études et travaux préalables, en créant systématiquement une rubrique « opérations préparatoires » (proposition 22)

(v)     Prévisibilité du « cas par cas » et maîtrise de l’inflation des études d’impact

Tenant compte du reproche ayant trait au manque de clarté et de visibilité en ce qui concerne le régime de régulation au « cas par cas » et encourage donc les autorités environnementales à rédiger des lignes directrices par type d’infrastructures et qui viendraient préciser les critères d’évaluation applicables.

Le rapport dresse également le constat de l’inflation des études d’impact et de leur contenu et préconise donc de clarifier et de proportionner ces dernières aux enjeux des projets en proposant la rédaction d’un guide de bonnes pratiques de leur rédaction par type d’activité (proposition 24 et 25).

(vi)     Accélérer le traitement des dossiers de demande d’autorisation

Le rapport Cadot, invite à ce que l’article R. 181-16 du code de l’environnement soit complété afin de fixer un délai maximal de droit commun de complétude des dossiers d’autorisation environnementale à trois mois et à l’issue duquel courent les délais d’instruction (proposition 27).

Une telle mesure impliquerait pour l’autorité compétente, à l’issue des trois mois à compter de la réception du dossier, la nécessité d’adresser au demandeur une lettre recommandée avec demande d’avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. Ces dernières devant être adressées en préfecture dans le délai de trois mois à compter de la réception de la demande. À défaut de production de l’ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fait l’objet d’une décision tacite de rejet.

(vii)     Clarification des régimes de participation du public et adaptation aux moments utiles de décision

Le rapport recommande une réorganisation des procédures de participation du public, afin d’en améliorer la lisibilité et l’effectivité. Les propositions visent à éviter une participation « hors tempo » (i.e. trop tôt ou trop tard) qui ne permet pas de recenser et d’analyser tout le spectre des arguments relatifs à un projet. Le constat de départ est celui d’un dispositif aujourd’hui éclaté, composé d’une pluralité de procédures (débat public, concertation préalable, concertation continue, enquête publique, participation par voie électronique, consultation « parallélisée ») dont l’enchaînement varie selon les textes applicables sans toujours correspondre aux moments où de véritables choix restent ouverts.

Le rapport entend donc réordonner la participation autour de deux temps juridiques distincts : une phase amont, attachée à l’élaboration du plan, du programme ou du projet, lorsque les options demeurent discutables ; et une phase aval, attachée à l’approbation ou à l’autorisation, lorsque le dossier est stabilisé.

Dans cette logique, la proposition 28 vise à faire coïncider les séquences participatives avec les jalons pertinents du processus décisionnel, en distinguant plusieurs catégories :

• Pour les plans et programmes de portée nationale relevant d’une saisine de la CNDP, ainsi que pour la programmation énergétique, le schéma retenu repose sur un débat public ou une concertation préalable mené en amont sur la base d’un document d’orientation, suivi d’une concertation postérieure avec les parties prenantes sur la rédaction du projet, puis de la consultation des instances légalement habilitées à rendre un avis. Ce n’est qu’après cette étape, et au vu des avis recueillis et des suites qui leur sont données de manière argumentée, qu’intervient la participation du public par voie électronique sur le projet de plan, avant son approbation selon la forme réglementaire applicable.
• Pour les plans et programmes régionaux ou locaux, notamment les schémas régionaux et documents d’urbanisme, le rapport privilégie une concertation continue sous la responsabilité de l’autorité compétente, complétée par une consultation obligatoire, ou une enquête publique lorsque les textes l’imposent, sur le document final avant approbation, suivie d’une synthèse argumentée des suites données, ou non, aux observations.
• S’agissant des projets, la mission distingue ceux soumis à saisine de la CNDP, ceux soumis à concertation préalable de manière systématique et ceux pour lesquels la concertation préalable reste à la main du porteur, sauf dispositions particulières. Dans tous les cas, il est exigé que le maître d’ouvrage explicite dès l’amont, dans le dossier de saisine ou le document d’annonce de la concertation, les jalons de décision, les enjeux associés et un calendrier prévisionnel, afin de rendre la participation intelligible et correctement située dans le temps de la décision.

Le rapport propose également (propositions 29 et 30) une simplification du régime de saisine et une clarification des seuils, afin de réduire l’incertitude procédurale et de concentrer l’intervention de la CNDP sur les projets réellement les plus structurants. La mission critique la saisine facultative et la sollicitation obligatoire qui imposent aujourd’hui au porteur de projet des choix procéduraux complexes, prolongent les délais et ouvrent des fenêtres de saisine par des tiers. La proposition 29 tend à supprimer la saisine facultative de la CNDP pour les projets soumis à concertation préalable avec garant, et à supprimer la possibilité, pour la CNDP, de décider après saisine de n’organiser ni débat public ni concertation préalable.

En substitution, le rapport recommande une typologie stabilisée en trois catégories : les projets pour lesquels la CNDP doit être saisie afin qu’elle décide du mode de participation, les projets soumis de façon systématique à une concertation préalable avec garant, et les autres projets laissés à l’initiative du porteur.

La proposition 30 complète cette rationalisation en rendant cumulatifs certains critères de classification aujourd’hui alternatifs, afin de mieux cibler les projets à forts enjeux, et en clarifiant la catégorie des « équipements industriels » par des sous-catégories plus précises, adossées à la nomenclature de l’évaluation environnementale. L’objectif étant d’aligner les clés d’entrée entre participation du public et évaluation environnementale, et de proportionner l’intensité des obligations participatives à la réalité des enjeux économiques, techniques et environnementaux.

Sur la phase aval, la proposition 31 vise à introduire la possibilité pour le maître d’ouvrage, en lien avec l’autorité compétente, de choisir au cas par cas les modalités de participation du public « aval » les plus adaptées à ses contraintes, au projet et au public, entre l’enquête publique, la consultation parallélisée et la participation du public par voie électronique, telles que définies dans le code de l’environnement.

(viii)      Une modification du régime contentieux

Le rapport relève que les recours contentieux sont devenus presque systématiques, et qu’ils peuvent intervenir à des stades avancés. Ainsi, afin d’éviter d’une part, l’enlisement du contentieux des grands projets et, d’autre part, que les travaux ne soient irrémédiablement engagés avant que le juge ne statue, la mission établit un canevas d’un régime contentieux dérogatoire qui s’appliquerait aux grands projets d’infrastructures (proposition 38) :

• jugement en premier et dernier ressort (suppression d’un degré de juridiction)
• encadrement du délai de jugement de dix mois sans que son expiration emporte dessaisissement de la juridiction
• l’absence de prorogation du délai de recours contentieux par l’exercice d’un recours administratif
• l’extension de la possibilité de régulariser une autorisation illégale dans le prétoire et de la possibilité de procéder à des annulations partielles d’autorisation
• l’introduction d’un effet suspensif du recours durant dix mois.

La pertinence de ce régime serait évaluée au bout de trois ans de mise en œuvre.

Le rapport propose également la création d’un référé pré-décisionnel pour les projets stratégiques, l’objectif étant de faire intervenir le juge en amont pour corriger des irrégularités de procédure avant la prise de décision, plutôt que de multiplier ensuite les mécanismes de régularisation en contentieux, souvent générateurs de délais (proposition 39).

Cette procédure, ouverte parallèlement au processus de décision supposerait de rendre accessibles, sur une plateforme dédiée, tous les documents soumis à l’autorité administrative. En cas de constat d’une irrégularité par le juge, celui-ci pourrait alors ordonner au maître d’ouvrage ou à l’autorité administrative de compléter le dossier, de corriger une évaluation ou d’ajouter des mesures d’ERC, de façon à supprimer ces irrégularités avant la prise de décision.

En outre, une fois la décision rendue, les vices liés à la compétence de l’autorité administrative et à la procédure (ou la légalité externe plus généralement) ne pourraient plus être contestés devant le juge.

La mission estime que si cette procédure ralentirait inévitablement les délais d’instruction des décisions, elle devrait permettre d’accélérer le traitement des recours contentieux a posteriori tout en réduisant les risques d’annulation.

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