Exception d’illégalité d’une DUP préalablement contestée par voie d’action et vices invocables

CE 4 août 2021 Commune de Mitry-Mory, req. n° 429800 : Mentionné dans les tables du recueil Lebon

1          Le Conseil d’Etat refuse d’étendre la jurisprudence « CFDT Finances » à la contestation par voie d’exception des DUP : les vices de formes ou de procédure demeurent opérants

1.1       En contentieux administratif, la théorie de l’ « opération complexe » permet au requérant d’exciper, contre le dernier acte de l’opération, de l’illégalité d’un acte non réglementaire, quand bien même celui-ci serait devenu définitif ¹⁾Voir sur cette notion les conclusions de Guillaume Odinet sur CE, 12 octobre 2018 Ministre de l’intérieur c/ Société Marseille Aménagement, req. n° 417016, Mentionné dans les T. du Rec. CE..

Pour rappel, à la différence des actes réglementaires qui peuvent être contestés à toute époque par voie d’exception ²⁾CE 29 mai 1908 Poulin, Rec. 580., les actes non réglementaires ne peuvent l’être que si, à la date où ce moyen est invoqué, l’acte n’est pas définitif, c’est-à-dire qu’il est encore susceptible de recours ³⁾CE 13 février 1980 Lamarque, req. n° 09807 ; CE 28 juillet 2000 Jessua, req. n° 210798 : Mentionné aux tables du Rec. CE..

L’expropriation constitue un exemple classique d’opération complexe, l’arrêté de cessibilité formant avec l’acte déclaratif d’utilité publique (DUP), qui constitue un acte non réglementaire ⁴⁾Il s’agit d’un acte « mixte » aussi qualifié de « décision d’espèce » : CE 10 mai 1968 Commune de Brovès, req. n° 71583 : Lebon 1968, et la ou les prorogations dont cet acte a éventuellement fait l’objet les éléments d’une même « opération complexe » ⁵⁾CE 29 juin 1951 Sieur Lavandier et autres, Rec. p. 380..

1.2       Le litige à l’origine de l’arrêt commenté offrait la possibilité au Conseil d’Etat de restreindre les vices invocables par voie d’exception à l’encontre d’une DUP, lors de la contestation d’un arrêté de cessibilité.

Les bénéficiaires des opérations à l’origine des expropriations contestées en l’espèce sollicitaient effectivement la transposition des principes issus de la jurisprudence du Conseil d’Etat « CFDT Finances » ⁶⁾CE 18 mai 2018 Fédération des finances et affaires économiques de la CFDT (CFDT Finances), req. n° 414583 : Publié au recueil Lebon. à la contestation par voie d’exception des DUP.

Aux termes de cet arrêt, accueilli avec réserve par la doctrine ⁷⁾v. par ex D. De Béchillon, La limitation dans le temps de l’invocation des vices de forme et de procédure affectant les actes réglementaires – Contre – RFDA 2018. 662 ; à rebours v. par ex P. Delvolvé, « Des arguments pour ? » (au sujet de l’arrêt CFDT), RFDA 2018. 665, les conditions d’édiction d’un acte réglementaire, c’est-à-dire les vices de forme et de procédure dont il serait entaché sont désormais regardés comme inopérant lors de la contestation par voie d’exception de cet acte. La légalité formelle et procédure ne peut être critiquée que dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte avant l’expiration du délai contentieux.

Certains juges avaient d’ores et déjà jugé opportun d’étendre cette solution, guidée par la sécurité juridique dont peut bénéficier les actes de l’administration, à la contestation par voie d’exception des DUP ⁸⁾CAA Nancy 27 décembre 2019, req. n° 18NC03397 ; TA Châlons-en-Champagne, 5 juill. 2018, n° 1700746, C+..

1.3      Le Conseil d’Etat n’a toutefois pas retenu cette analyse ⁹⁾Pour une application antérieure : TA Poitiers 14 mars 2019, n° 1702490, C+.. La lecture des conclusions rendues sur cet arrêt témoigne que la transposition envisagée constituerait en effet une « remise en cause importante du sens et de la portée de la théorie des opérations complexes » et fragiliserait la conventionnalité du mécanisme contentieux.

L’inquiétude émise par le Conseil d’Etat avait en substance été anticipée par certains commentateurs, lesquels rappelaient que la conventionnalité de la procédure d’expropriation avait été admise par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) dès lors notamment que le mécanisme de l’exception d’illégalité, « en ce qu’il autorise le requérant à faire examiner par le juge la légalité d’un acte dont il aurait pu ne pas avoir connaissance » (la DUP n’étant pas notifiée) « occupe par conséquent une place stratégique dans l’affirmation de la conventionnalité de notre droit de l’expropriation et a contrario que toute restriction – fût-elle partielle comme c’est le cas, en l’espèce – apportée au jeu de ce mécanisme ne peut que contribuer à fragiliser cette construction » ¹⁰⁾René Hostiou, Exception d’illégalité et opération complexe : le juge étend la jurisprudence Fédération des finances et des affaires économiques de la CFDT au contentieux de l’expropriation – RDI 2020. 241.

C’est effectivement en raison de l’exception d’illégalité, qui permet à l’exproprié de bénéficier « d’une possibilité claire, concrète et effective de contester l’ensemble de la procédure administrative préalable à l’expropriation » que le Conseil d’Etat avait écarté le moyen tiré de l’inconventionnalité de la procédure d’expropriation au motif que le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ne prévoyait pas que la DUP devait faire l’objet d’une notification individuelle et que sa seule publication avait pour effet de faire courir le délai de recours contentieux ¹¹⁾CE 9 février 2000 M. Chevalier e.a., req. n° 198413 : Publié au Recueil., analyse validée par la CEDH ¹²⁾CEDH 19 septembre 2006 Maupas e.a. c/ France, n° 13844/02.

Douteuse du point de vue de sa conformité avec le droit européen, la transposition souhaitée contredisait en réalité la logique même de l’opération complexe. La raison d’être de celle-ci est en effet de permettre au destinataire de la décision individuelle finale, qui ne peut « prendre conscience de l’impact de l’opération sur sa situation personnelle qu’à l’occasion de la décision individuelle prise à son encontre, de contester, lors du recours contre cette décision, l’ensemble des actes ayant concouru à l’opération » ¹³⁾Conclusions de M. Baptiste Henry sur TA Poitiers 14 mars 2019 précit..

Cette solution, rendue dans un domaine où l’ingérence dans le droit de propriété des requérants est particulièrement importante apparaît raisonnable. Une interprétation contraire aurait par exemple eu pour effet d’empêcher l’exproprié de faire valoir que la DUP n’a été précédée d’aucune enquête publique ou qu’elle s’est déroulée dans des conditions irrégulières.

Implicitement, cette solution permet également de comprendre, sans réelle surprise, que le Conseil d’Etat considère que la jurisprudence « CFDT Finances » appliquée aux actes réglementaires n’est pas contraire aux droits européens fondamentaux.

2          L’exception d’illégalité est possible quand bien même le requérant aurait vu son recours en excès de pouvoir contre la DUP ou l’acte la prorogeant, être rejeté

2.1       Les défenderesses proposaient enfin au Conseil d’Etat une remise en cause des principes régissant l’autorité de la chose jugée en soutenant qu’un requérant ayant contesté par voie d’action la DUP ne pourrait être recevable à la contester par voie d’exception.

En l’espèce, le Conseil d’Etat avait en effet rejeté les recours du requérant contre les actes déclarant l’utilité publique du projet ¹⁴⁾CE 22 octobre 2018 Commune de Mitry-Mory et autres, req. n° 411086 : Publié au Rec. CE..

2.2       Cette proposition n’est cependant pas retenue.

La condition d’identité d’objet, permettant d’opposer l’autorité de la chose jugée à un requérant ayant déjà contesté une décision administrative, n’est effectivement pas remplie dans la mesure où la contestation par voie d’action de la DUP tend à l’annulation de celle-ci alors que sa contestation par voie d’exception s’inscrit dans le cadre d’un recours tendant à l’annulation de l’arrêté de cessibilité.

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