La gestion de la densité en ZAC en l’absence de CCCT

Dans un arrêt ASEZAT La Gaude du 15 octobre 2014 ¹⁾ CE 15 octobre 2014 Association de sauvegarde de l’environnement de la zone d’activité technologique du Plan du Bois à La Gaude (ASEZAT La Gaude), req. n° 349775., le Conseil d’Etat est venu, d’une part, juger que la surface constructible en ZAC est en principe déterminée pour chaque parcelle par le cahier des charges de la cession du terrain (CCCT), en l’absence duquel l’autorité compétente ne peut légalement délivrer un permis de construire, y compris lorsque la ZAC a été créée avant la loi SRU généralisant l’obligation d’assortir les cessions de terrain de tels cahiers des charges, et, d’autre part, qu’il pouvait toutefois en aller différemment lorsque l’autorité compétente disposait d’autres moyens pour déterminer la surface encore constructible dans la ZAC.

1 La nécessité en principe d’un CCCT pour pouvoir délivrer un permis de construire

Le rappel de ce principe, bien qu’opportun, n’est pas sans appeler plusieurs observations.

1.1 Le principe posé

En l’espèce, une ZAC avait été créée en 1986 et le Conseil d’Etat commence par relever les différentes dispositions imposant de fixer, d’une part, la surface constructible dans un îlot au sein d’une ZAC, autrefois par le biais du règlement de la ZAC ou aujourd’hui du PLU, et, d’autre part, la surface constructible sur une parcelle au sein de cet îlot, par le biais du cahier des charges de la cession du terrain :

« 2. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article L. 421-6 du code de l’urbanisme : « Le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols (…) » ; que, d’une part, en vertu de l’article R. 311-10-3 du code de l’urbanisme, applicable lors de l’approbation du règlement de la ZAC du Plan du Bois par arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 17 juin 1986, le règlement d’une zone d’aménagement concertée fixait notamment : « la surface de plancher développée hors œuvre nette dont la construction est autorisée dans chaque îlot, en fonction, le cas échéant, de la nature et de l’affectation future des bâtiments » ; que le règlement de la ZAC du Plan du Bois est demeuré applicable en vertu de l’article L. 311-7 du code de l’urbanisme, en ayant les mêmes effets pour la zone intéressée qu’un plan local d’urbanisme ; qu’il résulte de l’article L. 123-3 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la décision litigieuse, que le plan local d’urbanisme peut, dans les ZAC, déterminer de la même façon que le faisait auparavant le règlement de la ZAC la surface dont la construction est autorisée dans chaque îlot ; que, d’autre part, aux termes de l’article L. 311-6 du même code, dans sa rédaction applicable à la décision litigieuse : « Les cessions ou concessions d’usage de terrains à l’intérieur des zones d’aménagement concerté font l’objet d’un cahier des charges qui indique le nombre de mètres carrés de surface hors œuvre nette dont la construction est autorisée sur la parcelle cédée (…) / Le cahier des charges est approuvé lors de chaque cession ou concession d’usage par le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale, lorsque la création de la zone relève de la compétence du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale, et par le préfet dans les autres cas (…) » ; que l’approbation du cahier des charges de cession de terrains par l’autorité administrative confère à ce document le caractère d’un acte réglementaire ».

Il en déduit ensuite :

« qu’il résulte de ces dispositions que le nombre de mètres carrés de surface hors œuvre nette dont la construction est autorisée sur une parcelle cédée au sein d’une ZAC est déterminé par le cahier des charges de la cession du terrain, approuvé par l’autorité administrative compétente ; qu’en l’absence d’une telle détermination, et à défaut de coefficient d’occupation des sols qui soit applicable, l’autorité chargée de la délivrance du permis de construire ne peut connaître la surface dont la construction est autorisée sur la parcelle et celle qui reste autorisée sur les autres parcelles du même îlot ; que, par suite, elle ne peut, en principe, légalement délivrer un permis de construire sur la parcelle considérée ».

1.2 Observations

Le principe ainsi posé appelle en lui-même plusieurs observations.

Premièrement, s’il est donc nécessaire pour délivrer un permis de construire sur une parcelle au sein d’une ZAC de connaître la surface constructible et celle restant autorisée sur les autres parcelles du même îlot, et que cette connaissance peut s’effectuer par le biais du CCCT ou, à défaut, du coefficient d’occupation du sol (COS), on peut s’interroger sur la détermination, par l’aménageur, de la surface à mentionner dans le CCCT pour une parcelle donnée lorsque celui-ci ne disposera pas, en amont, des éléments nécessaires pour déterminer la surface disponible à l’échelle de l’îlot (les anciens règlements de ZAC – plans d’aménagement de zone – n’existant plus à compter de l’approbation d’un PLU en vertu de l’article L. 311-7 du code de l’urbanisme, et la fixation par le PLU de la surface constructible sur un îlot n’étant qu’une faculté en vertu de l’article L. 123-3) et lorsqu’aucun COS n’aura été fixé (COS qui, d’ailleurs, a été supprimé dans les PLU par la loi ALUR du 26 mars 2014 et ne pourra donc plus, dans ces documents, pallier l’absence de CCCT).

Et ce, alors même que la surface de plancher ainsi prévue, qui constitue un élément obligatoire de la conclusion, elle-même obligatoire, du cahier des charges de cession de terrain, résultera de l’application de tout ou partie des règles susmentionnées ²⁾ « S’il existe un coefficient d’occupation des sols, le cahier des charges pourra fixer une superficie hors œuvre nette résultant de l’application du coefficient d’occupation des sols au terrain vendu. Il ne pourra pas fixer une superficie hors œuvre nette supérieure à la superficie hors œuvre nette découlant de l’application du coefficient d’occupation des sols au terrain vendu. En revanche, le cahier des charges de cession de terrain semble pouvoir minorer la densité affectée au terrain vendu, si l’aménageur juge opportun de plafonner la constructibilité de la parcelle vendue, ou encore si l’acquéreur entend ne pas utiliser la totalité de la superficie hors œuvre nette et obtenir, de ce fait, une réduction du prix du terrain » (Sylvain Pérignon, Gestion de la densité en ZAC, Defrénois, 2002, p. 381) ; « Cette obligation d’une fixation de la surface de plancher affectée au terrain trouve toute sa signification lorsque le document d’urbanisme a fixé un quantum de surface de plancher dont la construction est autorisée dans chaque îlot. Dans le respect du plafond fixé par îlot, l’aménageur a toute liberté de ventiler ce quantum » (Franck Bourdon et Sylvain Pérignon, Surface de plancher et densité de construction, Le Moniteur, 2012, p. 166)..

On peut à cet égard relever que le Conseil d’Etat ne mentionne ni, à l’échelle de l’îlot ou de la ZAC, le projet de programme global des constructions à réaliser dans la zone figurant dans le dossier de réalisation de la ZAC en vertu de l’article R. 311-7 ni, à l’échelle de la parcelle, l’application des règles d’implantation, de gabarit, de prospect et de volumétrie posées par le PLU.

Deuxièmement, si le Conseil d’Etat rappelle à juste titre qu’un CCCT revêt un caractère réglementaire dès lors qu’il a été approuvé par l’autorité administrative ³⁾ On peut toutefois s’étonner que le CCCT définissant la densité constructible sur une parcelle puisse être réglementaire quand la décision approuvant le dossier de réalisation et celle approuvant le programme des équipements publics de la ZAC sont considérées comme des décisions d’espèce ou non réglementaires (cf. Claire Landais, concl. sur CE, avis, 4 juillet 2012, Biglione et Perrin, req. n° 356221 : BJDU 5/2012, p. 355)., il omet en revanche curieusement de rappeler que ce CCCT n’est ensuite opposable, au demandeur comme aux tiers, que s’il a également fait l’objet de mesures de publicité ⁴⁾ CE 18 mai 1984 Etablissements Prévost, req. n° 02988 : Rec. CE p. 715 – CE 20 septembre 1991 Ministre de l’urbanisme, du logement et des transports, req. n° 75157 – CE 31 mai 1995 Association syndicale libre « Les allées du château de Montigny », req. n° 107617 – CAA Bordeaux 29 mai 2012 Commune de Blagnac, req. n° 11BX00708 – CAA Nantes 2 mai 2014, Commune de Beauvoir-sur-Mer, req. n° 12NT00004 – Cass. civ. 3ème 30 juin 1993, pourvoi n° 90-18906 ; Cass. civ. 3ème 24 avril 2003, pourvoi n° 01-13393. Ajoutons que les cahiers des charges de cession de terrain établis en reprenant les clauses imposées par les annexes du décret n° 55-216 du 3 février 1955 portant approbation de clauses-types à insérer dans les cahiers des charges annexés aux actes de cession de terrains acquis en application du titre IX du livre Ier du code de l’urbanisme et de la construction sont également regardés, semble-t-il de ce seul fait, comme revêtant un caractère réglementaire (CE 27 juillet 2005 Société La foncière du golf, req. n° 268715)..

En effet, si ces deux conditions sont réunies, le CCCT est opposable à la demande de permis de construire, l’autorité compétente pouvant alors vérifier à cette occasion que le permis sollicité respecte la surface de plancher stipulée par le CCCT, de même que l’autorité compétente prévue à l’article L. 311-6 aura, au préalable, vérifié, lors de l’approbation du CCCT, que la densité que celui-ci stipule respecte celle attribuée à l’îlot par le PLU (ou, autrefois, le PAZ). Une copie des dispositions y afférentes du CCCT doit d’ailleurs, aujourd’hui, figurer en application de l’article R. 431-23 du code de l’urbanisme dans le dossier de demande de permis de construire aux fins de contrôle de la densité ainsi autorisée par l’aménageur.

Ce qui pose la question des conséquences de l’absence de CCCT.

2 La délivrance du permis malgré l’absence de CCCT

Le problème de l’absence de CCCT se pose essentiellement dans deux hypothèses, dans lesquelles le CCCT n’est en effet pas obligatoire : d’une part, ce n’est qu’à compter de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) que l’obligation d’assortir les cessions de terrain en ZAC d’un CCCT a été généralisée et, d’autre part, cette obligation ne vaut que lorsque le terrain a été acquis auprès de l’aménageur de la ZAC. Ce qui pose le problème de la détermination de la surface de plancher alors utilisable lorsque le PLU a défini la surface de plancher possible pour chaque îlot ⁵⁾ « Lorsque le plan d’aménagement de zone ou le plan local d’urbanisme fixe un quantum de S.H.O.N. par îlot, comment déterminer la S.H.O.N. pouvant être affectée à ce terrain non acquis de l’aménageur, puisqu’il ne peut alors être question de se soumettre à un cahier des charges de cession de terrain fixant une S.H.O.N. ? » (Sylvain Pérignon, préc.) ; « Dans le dossier de réalisation figure le programme global définitif [des constructions]. Bien que l’expression soit des plus imprécises, aucune disposition n’ayant pris la peine d’en préciser les contours, il est permis de présumer qu’il s’agit de l’indication de la SHON globale constructible dans le périmètre de ZAC, voire dans chaque site si elle est « multisites », et sa répartition en nombre de bâtiments en fonction de leur destination, de leur nature, de leur taille et leur mode de financement […]. Que la commune soit dotée ou non d’un document d’urbanisme, ce mode de gestion de la répartition de la SHON globale prévue – si elle l’est – au programme global de construction par les cahiers des charges ne règlera pas le problème de la détermination de la SHON constructible sur les terrains non acquis de l’aménageur, puisque les cahiers des charges ne s’y appliquent pas » (Sylvain Demeure, Jean-Yves Martin et Michel Ricard, La ZAC, 2e éd., Le Moniteur, 2008, p. 98-99). Voir aussi 103ème Congrès des notaires de France, Division de l’immeuble : le sol, l’espace, le bâti, ACNF, 2007, p. 251..

2.1 La solution de l’arrêt

Dans un tel cas de figure, et nonobstant le principe précédemment rappelé de la nécessité de disposer d’un CCCT ou à défaut d’un COS pour pouvoir délivrer le permis de construire sollicité, le Conseil d’Etat considère, dans son arrêt du 15 octobre 2014, que la délivrance d’un tel permis était possible aux motifs :

« d’une part, qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le règlement de la ZAC du Plan du Bois a été approuvé par arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 17 juin 1986, soit antérieurement à la généralisation, par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, de l’obligation d’assortir chaque cession d’un cahier des charges approuvé et que la SARL Antigua a acquis le terrain d’assiette, en 2006, auprès d’une société qui l’avait elle-même acquis auprès de l’aménageur de la zone ; que, d’autre part, il résulte des énonciations de l’arrêt attaqué que le maire disposait d’informations, notamment grâce à un certificat d’urbanisme délivré en 2005, qui lui permettaient de s’assurer que le projet de la société Antigua n’excédait pas la surface hors œuvre nette dont la construction restait autorisée dans la ZAC ».

2.2 Observations

Là encore, l’arrêt appelle plusieurs observations.

Premièrement, si l’on peut comprendre que l’acquisition du terrain auprès d’une autre personne que l’aménageur puisse justifier l’absence de CCCT, on ne saisit pas clairement s’il s’agit d’une « circonstance atténuante » pouvant permettre en tout état de cause la délivrance d’un permis ou s’il reste nécessaire pour l’autorité compétente de disposer d’informations sur la surface régulièrement constructible à l’échelle de la parcelle. Il semble que cette circonstance soit, dans un premier temps, de nature à justifier l’absence régulière de CCCT et autorise, en conséquence, dans un second temps, l’autorité compétente pour délivrer le permis à rechercher si elle dispose d’informations suffisantes pour effectivement délivrer le permis sollicité.

Deuxièmement, il est relevé que le maire disposait des informations nécessaires grâce, notamment, à un certificat d’urbanisme délivré en 2005. On peut s’étonner à cet égard qu’un certificat d’urbanisme antérieur d’environ deux ans à la délivrance du permis de construire puisse être ainsi pris en compte. Il est vrai que, avant la loi SRU, les CCCT étaient facultatifs en ZAC et que le code de l’urbanisme ne les envisageait précisément que… comme un substitut au certificat d’urbanisme ⁶⁾ L’ancien article R. 311-19 du code de l’urbanisme, abrogé par le décret n° 2001-261 du 27 mars 2001, énonçait ainsi que : « Pour tenir lieu de certificat d’urbanisme prévu à l’article L. 111-5, le cahier des charges de cession, de location ou de concession d’usage des terrains à l’intérieur des zones d’aménagement concerté doit : a) indiquer le nombre de mètres carrés de surface hors œuvre nette dont la construction est autorisée sur la parcelle cédée, louée ou concédée et fixer les prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales imposées aux constructeurs pendant la durée de la réalisation de la zone ; b) être approuvé […] ».. Ici c’est donc le certificat d’urbanisme qui tient lieu en quelque sorte lieu de CCCT. Mais rien ne garantit qu’entre temps il n’y ait pas eu d’autres cessions ou d’autres constructions sur l’îlot et qu’il reste donc de la surface constructible pour la parcelle en cause.

Troisièmement, le Conseil d’Etat considère que, grâce à ce certificat d’urbanisme, le maire pouvait « s’assurer que le projet de la société Antigua n’excédait pas la surface hors œuvre nette dont la construction restait autorisée dans la ZAC ». Mais cela ne correspond pas au principe qu’il a précédemment posé, à savoir que le CCCT est requis préalablement à la délivrance du permis non pas pour connaître la surface restant disponible dans la ZAC mais celle restant disponible dans l’îlot et donc – et notamment – sur la parcelle concernée.

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