La qualification d’ouvrage public est autonome de l’implantation de l’ouvrage sur le domaine public mais dépend de son affectation à l’utilité publique

Catégorie

Contrats publics, Domanialité publique, Droit administratif général

Date

mai 2015

Temps de lecture

6 minutes

CE 27 mars 2015 Société Titaua limited compagny, req. n° 361673

Par un arrêt en date du 27 mars 2015 1) CE 27 mars 2015 Société Titaua limited compagny, req. n° 361673 : JCP A, n° 2101, concl. Escaut, note Hansen ; act. 317, note Langelier ; Contrats-marchés publ. n° 128, note Eckert., le Conseil d’Etat a apporté une nouvelle pierre à l’édifice que constitue la notion d’ouvrage public, précisant notamment son autonomie par rapport à une autre grande notion du droit administratif qu’est le domaine public, mais venant surtout rappeler que la qualification d’ouvrage public ne vaut que tant que l’ouvrage est affecté à une activité publique.

Il s’agissait en l’espèce du port autonome de Marseille qui avait, par autorisation d’occupation temporaire du domaine public maritime (ci-après AOT), mis à la disposition de la commune de Port-de-Bouc un ensemble de biens immobiliers. Parmi ces biens, un hangar avait été mis à la disposition, par le biais d’une seconde AOT, de la société Petter quality yachts qui devait construire un catamaran pour le compte de la société Titaua limited compagny ; lequel hangar a été détruit par un incendie et, avec lui, le catamaran qui y était abrité.

Estimant que le hangar avait la qualité d’ouvrage public et que les dommages résultant de l’incendie trouvaient leur source dans le défaut d’entretien du local, la société Titaua limited compagny a engagé la responsabilité de la commune pour dommages de travaux publics. En effet, lorsqu’est en cause un ouvrage public, l’usager de l’ouvrage bénéficie d’un régime de responsabilité pour faute présumée, le défaut d’entretien normal de l’ouvrage étant présumé (compte tenu de la survenance d’un dommage) et la personne publique devant alors démontrer qu’un tel défaut d’entretien n’est pas avéré 2) Au-delà de cette protection de l’usager à l’égard de l’ouvrage, la qualification d’ouvrage public entraîne également un régime de protection au bénéfice, cette fois-ci, de l’ouvrage lui-même, au travers du principe dit de l’intangibilité de l’ouvrage public (CE Sect. 29 janvier 2003 Syndicat départemental de l’électricité et du gaz des Alpes-Maritimes et Commune de Clans, req. n° 245239 : Rec. CE p. 21, concl. Maugüé)..

La cour administrative d’appel de Marseille, comme avant elle le tribunal administratif, n’a toutefois pas fait droit à ses conclusions et a considéré que le hangar n’avait pas la qualité d’ouvrage public dès lors qu’il était le lieu d’une activité exclusivement privée à laquelle était désormais affecté le bâtiment ; ceci malgré son implantation sur le domaine public.

C’est cette solution que le Conseil d’Etat a confirmée dans son arrêt du 27 mars 2015.

    1 Les éléments de définition de l’ouvrage public

La notion d’ouvrage public a longtemps souffert d’un manque de définition 3) F. Melleray, Incertitudes sur la notion d’ouvrage public, AJDA 2005, p. 1376.. Attendue de longue date par la doctrine 4) F. Melleray, Définition de la notion d’ouvrage public et précisions sur le service public de l’électricité, RFDA 2010, p. 572, celle-ci a été consacrée par le Conseil d’Etat au sein d’un avis du 29 avril 2010 5) CE Ass., avis cont., 29 avril 2010 M. et Mme Béligaud, req. n° 323179 : Rec. CE p. 126, concl. Guyomar ; RFDA p. 557, concl. Guyomar, note Melleray ; AJDA p. 1642, chron. Liéber et Botteghi. Voir aussi : TC 12 avril 2010 Société ERDF c/ M. et Mme Michel, req. n° 3718 : mêmes références. aux termes duquel :

    « […] La qualification d’ouvrage public peut être déterminée par la loi. Présentent aussi le caractère d’ouvrage public notamment les biens immeubles résultant d’un aménagement, qui sont directement affectés à un service public, y compris s’ils appartiennent à une personne privée chargée de l’exécution de ce service public […] ».

Cette définition de principe, posée par le Conseil d’Etat, a repris en réalité les trois critères d’identification qui résultaient déjà de la jurisprudence :

– l’ouvrage doit présenter un caractère immobilier et non mobilier 6) CE 26 septembre 2001 Département du Bas-Rhin, req. n° 204575 : jugeant « que la responsabilité de la personne publique maître d’un bien à l’égard de l’usager qui a été victime d’un dommage imputé à ce bien n’est engagée de plein droit pour défaut d’entretien normal, sans que l’intéressé ait à établir l’existence d’une faute à la charge de cette personne publique, qu’à la condition que le dommage soit imputable à un bien immobilier, seul susceptible de recevoir la qualification d’ouvrage public ». ;
– il doit résulter d’un aménagement, autrement dit d’un travail de l’homme 7) CE 3 juillet 1970 Commune de Dourgne, req. n° 76289 : un dépôt d’ordure aménagé par une commune est un ouvrage public ; a contrario CE 28 octobre 1977 Commune de Merfy, req. n° 95537 et 01493 : un dépôt d’ordures constitué en dehors de toute intervention administrative n’est pas un ouvrage public. ;
– et être affecté à l’utilité publique, notamment à l’usage direct du public ou aux besoins d’un service public 8) R. Chapus, Droit administratif général, Tome 2, 15ème édition, Montchrestien, 2005, n° 680, p. 560..

Au-delà de ces critères classiques, l’avis précité a précisé que la qualification d’ouvrage public vaut également pour les immeubles aménagés et affectés y compris s’ils appartiennent à une personne privée chargée de l’exécution d’un service public ; affirmant ainsi l’autonomie de la notion d’ouvrage public vis-à-vis de la nature du propriétaire de l’ouvrage.

    2 La solution de l’arrêt du 27 mars 2015

Dans son arrêt du 27 mars 2015, le Conseil d’Etat était saisi d’un litige portant sur un immeuble, implanté sur le domaine public portuaire, appartenant lui-même au domaine public, n’ayant pas fait l’objet d’un déclassement, mais affecté, dans le cadre d’une convention d’occupation domaniale, et pour une durée déterminée, à l’exercice par une personne privée d’une activité privée. Ce faisant, au regard de la question de qualification de l’immeuble en cause comme ouvrage public, il regarde le premier point comme indifférent mais prend en revanche en considération le second :

    « Considérant qu’un bien immeuble résultant d’un aménagement et qui est directement affecté à un service public a la qualité d’ouvrage public ; que, dans le cas où un ouvrage implanté sur le domaine public fait l’objet d’une convention d’occupation de ce domaine dont les stipulations prévoient expressément son affectation à une personne privée afin qu’elle y exerce une activité qui n’a pas le caractère d’un service public, le bien en cause ne peut plus être qualifié d’ouvrage tant qu’il n’est pas de nouveau affecté à une activité publique, alors même que, n’ayant fait l’objet d’aucune procédure de déclassement, il n’a pas cessé de relever du domaine public »
    2.1 L’indifférence de l’appartenance du bien au domaine public

Ainsi que le souligne le professeur Chapus, il existe « une large correspondance entre l’appartenance d’un bien au domaine public et son caractère d’ouvrage public » 9) R. Chapus, préc., n° 683.. Cette correspondance tient notamment au fait que ces deux notions présentent un critère commun : l’affectation à l’utilité publique 10) Voir, pour la définition du domaine public, l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques..

Toutefois, si elles apparaissent comme étant proches, ces deux notions sont bien distinctes, et il est en conséquence indifférent, pour la qualification d’ouvrage public, que le bien soit implanté sur le domaine public 11) Voir par exemple CE 30 mai 1986 M. Laugier, req. n° 43684 : une terrasse construite par un particulier sur le domaine public maritime et affectée à une activité commerciale n’est pas un ouvrage public., voire appartienne lui-même au domaine public, comme le local en cause dans l’arrêt.

Et, de fait, un bien qui appartient au domaine public parce qu’il a été affecté à l’usage direct du public ou à un service public continue d’appartenir au domaine public tant qu’il n’a pas fait l’objet d’une décision de déclassement, même si son affectation à l’utilité publique a cessé 12) Cf. l’article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Un bien d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1, qui n’est plus affecté à un service public ou à l’usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l’intervention de l’acte administratif constatant son déclassement ».. Ce qui n’est pas le cas, en revanche, de l’ouvrage public.

    2.2 La prise en considération du maintien de l’affectation

En effet, si l’immeuble perd, au moins momentanément, son affectation à l’utilité publique et notamment à un service public, il perd ou peut perdre, en même temps, sa qualification d’ouvrage public.

Il est vrai que la jurisprudence a pu se montrer subtile et que, ainsi que l’a rappelé le rapporteur public Nathalie Escaut, il convient de distinguer l’affectation de l’utilisation : un ancien ouvrage public, détenu par une personne privée, qui, n’étant pas utilisé, n’est pas actuellement affecté au service public, peut néanmoins conserver sa qualification d’ouvrage public ; au moins dans le cas d’un ouvrage qui, tel un ouvrage de distribution électrique, n’est en réalité susceptible que d’une affectation publique 13) CE 9 décembre 2011 Lahiton, req. n° 333756 : Rec. CE p. 847 : à propos « du socle d’un transformateur et des deux poteaux électriques non utilisés actuellement pour la distribution électrique »..

En revanche, un ouvrage qui, comme au cas présent, est encore utilisé mais est expressément affecté (par voie de convention) à une activité privée ne peut être regardé comme ayant encore la qualité d’ouvrage public 14) Dans l’affaire en cause, les parties avaient d’ailleurs expressément stipulé dans la convention d’occupation domaniale, ainsi que le révèle l’arrêt de la cour administrative d’appel, qu’elles excluaient toute affectation du hangar à un service public..

En ce sens, l’ouvrage public diffère largement du bien appartenant au domaine public qui, pour perdre sa qualité, doit faire l’objet d’une décision de déclassement.

Toutefois, et ainsi que l’a encore souligné le rapporteur public Nathalie Escaut, cette solution, si elle résulte directement des critères d’identification d’un ouvrage public, présente toutefois « l’inconvénient de faire varier dans le temps la nature de l’ouvrage, avec toutes ses conséquences en termes de juge compétent, de protection de l’ouvrage et de régime de responsabilité ».

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1. CE 27 mars 2015 Société Titaua limited compagny, req. n° 361673 : JCP A, n° 2101, concl. Escaut, note Hansen ; act. 317, note Langelier ; Contrats-marchés publ. n° 128, note Eckert.
2. Au-delà de cette protection de l’usager à l’égard de l’ouvrage, la qualification d’ouvrage public entraîne également un régime de protection au bénéfice, cette fois-ci, de l’ouvrage lui-même, au travers du principe dit de l’intangibilité de l’ouvrage public (CE Sect. 29 janvier 2003 Syndicat départemental de l’électricité et du gaz des Alpes-Maritimes et Commune de Clans, req. n° 245239 : Rec. CE p. 21, concl. Maugüé).
3. F. Melleray, Incertitudes sur la notion d’ouvrage public, AJDA 2005, p. 1376.
4. F. Melleray, Définition de la notion d’ouvrage public et précisions sur le service public de l’électricité, RFDA 2010, p. 572
5. CE Ass., avis cont., 29 avril 2010 M. et Mme Béligaud, req. n° 323179 : Rec. CE p. 126, concl. Guyomar ; RFDA p. 557, concl. Guyomar, note Melleray ; AJDA p. 1642, chron. Liéber et Botteghi. Voir aussi : TC 12 avril 2010 Société ERDF c/ M. et Mme Michel, req. n° 3718 : mêmes références.
6. CE 26 septembre 2001 Département du Bas-Rhin, req. n° 204575 : jugeant « que la responsabilité de la personne publique maître d’un bien à l’égard de l’usager qui a été victime d’un dommage imputé à ce bien n’est engagée de plein droit pour défaut d’entretien normal, sans que l’intéressé ait à établir l’existence d’une faute à la charge de cette personne publique, qu’à la condition que le dommage soit imputable à un bien immobilier, seul susceptible de recevoir la qualification d’ouvrage public ».
7. CE 3 juillet 1970 Commune de Dourgne, req. n° 76289 : un dépôt d’ordure aménagé par une commune est un ouvrage public ; a contrario CE 28 octobre 1977 Commune de Merfy, req. n° 95537 et 01493 : un dépôt d’ordures constitué en dehors de toute intervention administrative n’est pas un ouvrage public.
8. R. Chapus, Droit administratif général, Tome 2, 15ème édition, Montchrestien, 2005, n° 680, p. 560.
9. R. Chapus, préc., n° 683.
10. Voir, pour la définition du domaine public, l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques.
11. Voir par exemple CE 30 mai 1986 M. Laugier, req. n° 43684 : une terrasse construite par un particulier sur le domaine public maritime et affectée à une activité commerciale n’est pas un ouvrage public.
12. Cf. l’article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Un bien d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1, qui n’est plus affecté à un service public ou à l’usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l’intervention de l’acte administratif constatant son déclassement ».
13. CE 9 décembre 2011 Lahiton, req. n° 333756 : Rec. CE p. 847 : à propos « du socle d’un transformateur et des deux poteaux électriques non utilisés actuellement pour la distribution électrique ».
14. Dans l’affaire en cause, les parties avaient d’ailleurs expressément stipulé dans la convention d’occupation domaniale, ainsi que le révèle l’arrêt de la cour administrative d’appel, qu’elles excluaient toute affectation du hangar à un service public.

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