Le Conseil d’Etat confirme l’interdiction de certaines substances actives de la famille des néonicotinoïdes présentes dans les produits phytopharmaceutiques

CE 12 juillet 2021 Union des industries de la protection des plantes et autres, req. n° 424617 : Publié au rec. CE

Par sa décision Union des industries de la protection des plantes et autres, le Conseil d’Etat a confirmé l’interdiction de toute utilisation de produits et semences contenant des néonicotinoïdes édictée par le décret n° 2018-675 du 30 juillet 2018. Cette décision était très attendue tant par les professionnels du droit que par les industriels, car la légalité de cette interdiction demeurait pour le moins incertaine. Le Conseil d’Etat a mis un point final à une bataille juridique vieille de plusieurs années. Un bref résumé des faits et de la procédure s’impose.

1             Une bataille juridique ancienne

Le décret du 30 juillet 2018 relatif à la définition des substances actives de la famille des néonicotinoïdes présentes dans les produits phytopharmaceutiques a inséré dans le code rural et de la pêche maritime un article D. 253-46-1 qui dispose que les substances de la famille des néonicotinoïdes mentionnées à l’article L. 253-8 du même code sont l’acétamipride, la clothianidine, l’imidaclopride, le thiaclopride et le thiaméthoxame. Ce décret a donc eu pour effet d’interdire l’utilisation de ces substances dans les produits phytopharmaceutiques à compter du 1^er septembre 2018. Le gouvernement français avait préalablement notifié à la Commission européenne son projet de décret le 2 février 2017.

Après l’adoption du décret litigieux, l’Union des industries de la protection des plantes (UIPP) et trois autres organisations de producteurs avaient saisi le Conseil d’Etat d’un recours pour excès de pouvoir afin de voir annuler ledit décret. Les requérantes contestaient en particulier la compétence du gouvernement français pour édicter une telle interdiction, au regard du règlement n° 1107/2009 du 21 octobre 2009. Ce règlement a en effet édicté un régime juridique fondé sur une répartition des compétences entre Commission européenne et Etats membres. Ainsi, l’approbation des substances actives relève de la Commission européenne alors que l’autorisation de mise sur le marché (AMM) du produit phytopharmaceutique, qui contient entre autres la substance active, relève de la compétence de chaque Etat membre. Le décret du 30 juillet 2018 adopté par le gouvernement français avait donc eu pour effet d’interdire sur le sol national l’utilisation dans les produits phytopharmaceutiques des substances actives par ailleurs approuvées par la Commission européenne.

Le Conseil d’Etat était donc invité à se prononcer sur la conformité du décret attaqué aux dispositions du règlement n° 1107/2009.

Dans un premier arrêt avant dire droit rendu le 31 juillet 2019 ¹⁾CE 31 juillet 2019 Union des industries de la protection des plantes et autres, req. n° 424625, les 3^ème et 8^ème chambres réunies du Conseil d’Etat ont donc décidé de surseoir à statuer et ont posé plusieurs questions préjudicielles à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE). Ces questions portaient en particulier sur la procédure d’information préalable de la Commission européenne. La Cour de justice était notamment interrogée sur le point de savoir si la notification du décret adressée à la Commission pouvait être regardée comme l’information officielle exigée préalablement à l’adoption d’une mesure provisoire par un Etat membre, prévue par le paragraphe I de l’article 71 du règlement n° 1107/2009.

Par un arrêt du 8 octobre 2020 ²⁾CJCE 8 octobre 2020 Union des industries de la protection des plantes c. Premier ministre, aff. C-514/19, la CJUE a finalement répondu aux questions qui lui étaient posées. La Cour de justice a estimé que la notification à la Commission européenne d’une mesure nationale interdisant l’usage de certaines substances actives relevant du règlement n° 1107/2009 devait être considérée comme constituant une information officielle au sens de l’article 71, paragraphe 1, du règlement lorsque cette communication comporte une présentation claire des éléments attestant, d’une part, que ces substances sont susceptibles de constituer un risque grave pour la santé humaine ou animale ou pour l’environnement et, d’autre part, que ce risque ne peut être maîtrisé de façon satisfaisante sans l’adoption, en urgence, des mesures prises par l’Etat membre concerné. En outre et par ce même arrêt, la Cour a jugé que constituait un indice important le fait que la Commission européenne s’abstienne de demander à l’Etat en cause s’il y avait lieu de considérer sa communication comme constituant une « information officielle » : faute de formuler une telle question, la Commission estimait elle-même implicitement que la communication valait bien information officielle.

2             Le décret du 30 juillet 2018 constitue bien une mesure d’urgence conservatoire et provisoire au sens du règlement n° 1107/2009

Les 3^ème et 8^ème chambres réunies ont déduit des réponses apportées par la Cour de justice au travers de son arrêt du 8 octobre 2020 que les dispositions des articles 69 et 71 du règlement n° 1107/2009 permettaient bien à un Etat membre de prendre des mesures d’urgence visant à interdire l’utilisation d’un produit ou d’une substance active jusqu’à l’adoption de mesures communautaires si, après en avoir été informée officiellement, la Commission européenne s’abstenait de prendre de telles mesures. L’article 71 du règlement dispose en effet que « lorsqu’un Etat membre informe officiellement la Commission de la nécessité de prendre des mesures d’urgence et qu’aucune mesure n’a été arrêtée conformément à l’article 69 ou à l’article 70, cet Etat membre peut prendre des mesures conservatoires provisoires » et que dans cette hypothèse « l’Etat membre peut maintenir ses mesures conservatoires provisoires au niveau national jusqu’à l’adoption de mesures communautaires ».

Puis, en suivant le raisonnement de la Cour de justice, les 3^ème et 8^ème chambres réunies ont considéré que le décret du 30 juillet 2018 constituait bien une mesure d’urgence conservatoire et provisoire prise au titre de l’article 71 du règlement n° 1107/2009 précité.

La formation de jugement a en premier lieu jugé que la notification du décret à la Commission européenne devait être considérée comme une information officielle, et ce pour deux raisons :

• Le projet de décret notifié à la Commission européenne comportait une présentation suffisamment claire et justifiait bien de l’urgence d’adopter des mesures. Le gouvernement français avait ainsi justifié l’interdiction des cinq substances interdites dans sa notification du décret, en se référant explicitement à plusieurs études scientifiques attestant en particulier de leur toxicité sur les abeilles. Le rapporteur public Laurent Cytermann a d’ailleurs souligné ce point à l’appui de ses conclusions ³⁾Conclusions de Laurent Cytermann, en rappelant que les effets néfastes des néonicotinoïdes ont été récemment reconnus de manière formelle par la CJUE dans une décision Bayer ⁴⁾CJUE 6 mai 2021 Bayer CropScience AG et autres, aff. C-499/18 P du 6 mai 2021.
• La Commission européenne a omis de demander aux autorités françaises s’il y avait lieu de considérer cette communication comme constituant une information officielle au sens des dispositions du règlement n° 1107/2009.

Les 3^ème et 8^ème chambres réunies ont également relevé qu’à la suite de cette information officielle, la Commission européenne s’est abstenue de prendre des mesures au titre de l’article 69 du règlement (CE) n° 1107/2009.

Au regard de l’ensemble de ces éléments, les 3^ème et 8^ème chambres réunies ont considéré que le décret du 30 juillet 2018 constituait bien une mesure d’urgence conservatoire et provisoire au sens du règlement n° 1107/2009, et que les requérantes ne pouvaient dès lors soutenir que l’adoption du décret méconnaitrait la compétence de la Commission européenne en matière d’approbation de substances actives.

Rappelant à nouveau la dangerosité des substances actives incriminées, les 3^ème et 8^ème chambres réunies ont jugé que le décret du 30 juillet 2018 ayant eu pour effet d’en interdire l’usage dans les produits phytopharmaceutiques à compter du 1^er septembre 2018 n’était pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par sa décision Union des industries de la protection des plantes et autres, le Conseil d’Etat a donc confirmé l’interdiction de l’utilisation de néonicotinoïdes.

Les 3^ème et 8^ème chambres réunies se sont également prononcées le même jour sur la légalité du refus d’accorder une dérogation à l’interdiction d’utiliser une substance active. Par sa décision Association générale des producteurs de maïs, le Conseil d’Etat a considéré comme sans objet la requête dont il était saisi, dans la mesure où les dérogations ne pouvaient être accordées que jusqu’au 1^er juillet 2020 ⁵⁾CE 12 juillet 2021 Association générale des producteurs de maïs, req. n° 427387 : Mentionné aux Tables du Rec. CE – lire le commentaire de cette décision sur le blog d’Adden.

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