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Selon l’avis du Conseil d’Etat du 4 juillet 2012, les actes de la ZAC, qu’il s’agisse de l’acte de création, de la délibération approuvant le dossier de réalisation ou la délibération approuvant le programme des équipements publics, n’ont pas à être conformes au PLU à la date de leur adoption. En revanche, les autorisations d’occupation du sol délivrées en vue de la réalisation de la ZAC doivent respecter les règles d’urbanisme applicables à la date de leur délivrance, ce qui sous-entend, le cas échéant, que les autorités compétentes doivent procéder à l’adaptation du document d’urbanisme.
« Il découle de ces dispositions que l’acte de création de la zone, la délibération approuvant le dossier de réalisation mentionnée à l’article R. 311-7 et la délibération approuvant le programme des équipements publics prévue à l’article R. 311-8, qui fixent seulement la nature et la consistance des aménagements à réaliser, ne sont pas tenus de respecter les dispositions du règlement du plan local d’urbanisme ou du plan d’occupation des sols en vigueur à la date de leur adoption. En revanche, il appartient aux autorités compétentes de prendre les dispositions nécessaires pour que les autorisations individuelles d’urbanisme qui ont pour objet, dans le cadre défini par les actes qui viennent d’être mentionnés, l’aménagement et l’équipement effectifs de la zone puissent, conformément aux principes de droit commun, être accordées dans le respect des règles d’urbanisme, et notamment des dispositions du règlement du plan local d’urbanisme ou du plan d’occupation des sols, applicables à la date de leur délivrance » (CE avis 4 juillet 2012 Commune de Marseille, req. n° 356221).
Cet avis confirme la récente position jurisprudentielle et met fin au débat relatif au lien juridique existant entre les actes de la ZAC et le PLU, débat issu de l’intervention de la loi SRU du 13 décembre 2000 qui a supprimé la subordination de la légalité de l’acte de création de la ZAC à sa localisation en zone U ou AU des POS.
En effet, depuis l’intervention de cette loi, les dispositions du code de l’urbanisme n’apportent plus aucune précision sur la question du lien juridique existant entre le PLU et les actes de la ZAC, l’article R. 311-6 du code de l’urbanisme précisant seulement que : « L’aménagement et l’équipement de la zone sont réalisés dans le respect des règles d’urbanisme applicables (…) ».
C’est ainsi que pour une partie de la doctrine, l’acte de création se trouvait désormais totalement affranchi du respect du POS ou du PLU (F. Bouyssou La réforme des procédures et du financement de l’aménagement AJDA 2001 p. 41 – J. C. Bonichot, BJDU 1/2001 p. 22) tandis que pour une autre partie, l’acte de création de la ZAC demeurait néanmoins subordonné aux orientations du PADD. Ainsi, selon certains auteurs : « Compte tenu de cette volonté législative aussi clairement exprimée en faveur de l’affirmation d’un urbanisme de projet (…) on a peine à concevoir que, d’un côté, le nouveau régime de planification ménagerait une place de choix à l’expression des orientations du plan et que, d’un autre côté, au travers de la localisation d’une ZAC, des orientations puissent être librement contrariées » (E. Fatôme, J.P. Lebreton Plan local d’urbanisme et localisation des zones d’aménagement concerté, AJDA 2003 p. 365). Suivant le même raisonnement, d’autres ont considéré que : « (…) ce n’est pas tant au regard de l’affectation du sol, telle qu’elle ressort des documents graphiques et du règlement, qu’il convient de juger de la compatibilité du projet de ZAC avec le PLU, qu’au regard des orientations générales du PADD et des orientations particulières d’aménagement relatives au secteur concerné » (Demeure, Martin, Ricard La ZAC, Ed. Le moniteur 2008 p. 59).
Après quelques hésitations du juge administratif, cette question a été récemment tranchée par le Conseil d’Etat en ce qui concerne les règles du PLU figurant dans le règlement et l’acte de création de la ZAC.
En effet, alors que la cour administrative d’appel de Paris jugeait que : « (…) rien n’interdit que la réalisation des équipements prévus dans une [ZAC] ne soit pas compatible avec le plan d’urbanisme en vigueur lors de la création de cette zone » (CAA Paris 8 juillet 2008 Commune Boissise-le-Roi, req. n° 07PA03281), la cour administrative d’appel de Bordeaux considérait, a contrario, que la loi SRU n’avait pas « entendu affranchir la création des zones d’aménagement concerté du respect des règles d’urbanisme en vigueur » pour annuler la délibération créant la ZAC (CAA Bordeaux 30 octobre 2008 Commune de Mios, req. n° 07BX00045).
C’est dans ce contexte que le Conseil d’Etat a consacré l’émancipation de la procédure de ZAC au stade de sa création avec les dispositions du règlement du PLU ou du POS :
« (…) qu’il résulte de l’ensemble de ces dispositions que, si les équipements et aménagements d’une zone d’aménagement concerté doivent être réalisés dans le respect des dispositions du règlement du plan local d’urbanisme ou du plan d’occupation des sols applicables au moment de leur réalisation, ces mêmes règles ne s’imposent pas, en revanche, à l’acte de création de la zone » (CE 26 juillet 2011 Société Innov Immo et autres, req. n° 320457).
L’avis rendu par le Conseil d’Etat le 4 juillet 2012 va donc encore plus loin puisqu’il relève que l’acte de création de la zone mais également la délibération approuvant le dossier de réalisation ainsi que celle approuvant le programme des équipements publics ne sont pas tenus de respecter les dispositions du règlement du PLU à la date de leur adoption dès lors que ces actes n’ont pour objet que de fixer la nature et la consistance des aménagements à réaliser.
