Les clauses règlementaires d’un contrat administratif enfin définies

Catégorie

Contrats publics

Date

mars 2018

Temps de lecture

7 minutes

CE 9 février 2018 Communauté d’agglomération Val d’Europe, req. n° 404982 : publié au Rec. CE

L’Etat a conclu un contrat avec la société des autoroutes du Nord et de l’Est de la France (SANEF) pour la concession, la construction, l’entretien et l’exploitation d’autoroutes. La communauté d’agglomération Val d’Europe, tiers à ce contrat, a demandé au premier ministre d’abroger certaines annexes du cahier des charges de la convention parce qu’elles ne prévoyaient pas la construction d’un barreau de liaison, pourtant déclaré d’utilité publique. Devant le silence du premier ministre, la communauté d’agglomération Val d’Europe a introduit un recours en excès de pouvoir contre la décision implicite de refus d’abroger les annexes litigieuses.

La voie du recours en excès de pouvoir était-elle ouverte à l’encontre des annexes litigieuses ? Cet arrêt est l’occasion pour le Conseil d’Etat d’enfin donner une définition des clauses règlementaires d’un contrat public, ce qui permet de mieux tracer la frontière entre ce qui relève du recours en excès de pouvoir et ce qui relève du recours en contestation de la validité du contrat.

1 Comme le rappelle le Conseil d’Etat, les tiers justifiant d’un intérêt susceptible d’être lésé de façon suffisamment directe et certaine par un contrat disposent d’une voie de recours de pleine juridiction à son encontre qui leur permet d’en contester la validité. Toutefois, ce recours en contestation de la validité du contrat ne concerne pas les clauses réglementaires du contrat 1)CE 4 avril 2014 Département du Tarn-et-Garonne, req. n° 358994 : publié au Rec. CE : « 2. Considérant qu’indépendamment […] des actions ouvertes devant le juge de l’excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d’un contrat […] 4. Considérant […] [qu’il] appartient au juge du contrat, après avoir vérifié que l’auteur du recours […] se prévaut d’un intérêt susceptible d’être lésé de façon suffisamment directe et certaine et que les irrégularités qu’il critique sont de celles qu’il peut utilement invoquer, lorsqu’il constate l’existence de vices entachant la validité du contrat, d’en apprécier l’importance et les conséquences ; », qui peuvent, elles, être contestées par le biais d’un recours en excès de pouvoir ouvert aux tiers depuis la décision d’assemblée Cayzeele du 10 juillet 1996 2)CE ass. 10 juillet 1996 Cayzeele, req. n° 138536 : publié au Rec. CE : « Considérant, enfin, que les dispositions dont M. X… a demandé l’annulation ont un caractère réglementaire ; qu’elles peuvent, par suite, être contestées devant le juge de l’excès de pouvoir ; ». Les clauses règlementaires sont ainsi considérées par nature comme divisibles du reste du contrat 3)CE 8 avril 2009 Association Alcaly, req. n° 290604 : publié au Rec. CE : « Considérant, d’autre part, que les clauses réglementaires d’un contrat sont par nature divisibles de l’ensemble du contrat ».

La nature du recours à exercer dépendra donc de la nature de l’acte contesté, le contrat lui-même ou une clause réglementaire.

Au demeurant, cette nature du recours s’étend aux « actes liés » au contrat ou aux clauses réglementaires que constituent les refus de les abroger.

En effet, les tiers peuvent solliciter l’abrogation d’un acte réglementaire illégal, « que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures » 4)L. 243-2 CRPA, dont le refus pourra lui aussi faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir. M. Henrard, rapporteur public de l’arrêt commenté, estime que ce mécanisme s’applique aux clauses réglementaires : l’administration sera tenue d’abroger les clauses réglementaires illégales d’un contrat, de telle sorte que son refus d’abroger ces clauses puisse être contesté. La clause réglementaire est un acte réglementaire à part entière.

Relevons que ce mécanisme existe également pour le contrat lui-même mais sous une forme et dans des conditions différentes cependant : une fois expiré le délai de recours contre le contrat, il est possible pour les tiers intéressés de solliciter la résiliation du contrat, et le refus de résilier constituera un acte contestable devant le juge du contrat 5)CE 30 juin 2017 Syndicat mixte de promotion de l’activité transmanche (SMPAT), req. n° 398445 : publié au Rec. CE. Cependant, seuls peuvent être invoqués à l’appui de ce recours des moyens tirés de ce que la personne publique contractante était tenue de mettre fin à l’exécution du contrat du fait de dispositions législatives applicables aux contrats en cours, de ce que le contrat est entaché d’irrégularités qui sont de nature à faire obstacle à la poursuite de son exécution et que le juge devrait relever d’office ou encore de ce que la poursuite de l’exécution du contrat est manifestement contraire à l’intérêt général notamment en raison d’inexécutions d’obligations contractuelles qui, par leur gravité, compromettent manifestement l’intérêt général. Ce n’est donc pas toute la validité du contrat qui peut être discutée par le biais de ce recours de plein contentieux ouvert contre un refus de le résilier, mais seulement les irrégularités les plus graves susceptibles de l’affecter ou celles qui résultent de circonstances de droit ou de fait nouvelles.

La recevabilité du recours de la communauté d’agglomération dépend donc de la nature des annexes dont elle sollicite l’abrogation : soit ces annexes constituent des clauses réglementaires, et alors la voie du recours en excès de pouvoir était bien ouverte à l’encontre du refus de les abroger, soit les annexes litigieuses constituent des clauses contractuelles classiques, qui auraient dû faire l’objet d’un recours de plein contentieux dans le délai offert par la jurisprudence Département de Tarn-et-Garonne, soit deux mois à compter de la publication d’un avis d’attribution du contrat, ou dans les conditions prévues pour la contestation d’un refus de résilier le contrat.

2 Tout l’enjeu était donc d’adopter une définition de la clause réglementaire et d’y confronter l’objet du recours de la communauté d’agglomération.

La doctrine identifie depuis longtemps les clauses réglementaires comme celles qui concernent le fonctionnement du service public, son organisation matérielle et technique, les prestations à fournir au public et le tarif des redevances diverses qu’est autorisé à percevoir le concessionnaire 6) CE 8 avril 2009 Association Alcaly, req. n° 290604 : publié au Rec. CE : « Considérant que les présentes requêtes, dirigées contre la décision de signer un avenant et les clauses réglementaires de cet avenant, lequel a notamment pour objet de permettre le relèvement des tarifs de péage sur l’ensemble du réseau des autoroutes du sud de la France, sont relatives à une contestation portant sur des droits et obligations de caractère civil au sens des stipulations précitées ; » voir également dans le même sens CE 31 juillet 2009 Ville de Grenoble, req. n° 296964 : mentionné dans les Tables du Rec. CE., c’est-à-dire, en définitive, celles qui intéressent les rapports entre le concessionnaire et les usagers, dont la satisfaction des besoins collectifs est l’objet même du service public (conclusions du président Odent sur CE Sect. 5 mars 1943, Compagnie générale des eaux, req. n°68015, 68110, Rec. CE p. 62). Elles sont encore celles qui dépassent le cadre contractuel parce qu’elles s’imposent aux tiers : ainsi que le relève M. Henrard dans ses conclusions sur l’arrêt commenté, « le propre de la clause réglementaire tient, comme on l’a dit, à ce qu’elle règle directement la situation de personnes étrangères à la relation entre les parties au contrat. » La doctrine souligne ainsi que seront réglementaires les clauses d’une concession qui auraient dû se trouver dans le règlement intérieur du service si celui-ci avait été exploité en régie.

Par la décision commentée, le Conseil d’Etat offre une définition jurisprudentielle de la clause réglementaire qui consacre l’approche de la doctrine et des précédents cas d’espèce jugés :

« Considérant, d’une part, que revêtent un caractère réglementaire les clauses d’un contrat qui ont, par elles-mêmes, pour objet l’organisation ou le fonctionnement d’un service public ; que, s’agissant d’une convention de concession autoroutière, relèvent notamment de cette catégorie les clauses qui définissent l’objet de la concession et les règles de desserte, ainsi que celles qui définissent les conditions d’utilisation des ouvrages et fixent les tarifs des péages applicables sur le réseau concédé ; qu’en revanche, les stipulations relatives notamment au régime financier de la concession ou à la réalisation des ouvrages, qu’il s’agisse de leurs caractéristiques, de leur tracé, ou des modalités de cette réalisation, sont dépourvues de caractère réglementaire et revêtent un caractère purement contractuel […] »

M. Henrard relève ainsi que « dans le cas où l’existence du service public suppose la réalisation préalable d’un ouvrage public dédié – qui est notamment celui des autoroutes, mais également celui des tramways en site propre ou encore d’une ligne ferroviaire à grande vitesse – les clauses relatives aux caractéristiques et aux modalités de réalisation de l’ouvrage, ainsi d’ailleurs qu’au tracé de la liaison, ne sont pas réglementaires. Il est en effet bien évident, si nous revenons au critère traditionnel avancé par le Pr. Duguit et le président Laroque, que si ces services étaient exploités en régie, le règlement de celle-ci ne comporterait aucune description des infrastructures qui en sont le support. »

Dans ces conditions, le Conseil d’Etat estime que l’annexe contestée par la communauté d’agglomération, qui porte sur la réalisation d’ouvrages puisqu’elle détermine les conditions techniques de la reconfiguration d’un échangeur autoroutier, ne revêt pas un caractère règlementaire, mais contractuel. La communauté d’agglomération Val d’Europe n’est donc pas recevable à introduire un recours pour excès de pouvoir contre des stipulations qui n’avaient pas un caractère règlementaire.

Les conclusions du rapporteur public relèvent encore que ne devraient pas être considérées comme réglementaires les clauses financières convenues entre les parties, lesquelles doivent être soigneusement distinguées de celles relatives aux tarifs, ce qui vise les clauses fixant le niveau des investissements assurés par le concessionnaire, les clauses de sureté ou les mécanismes de garanties financières, ou encore les redevances pour occupation du domaine à la charge du concessionnaire ; mais également les clauses qui n’intéressent que les rapports entre l’autorité concédante et son concessionnaire, comme les clauses organisant les modalités de contrôle par la personne publique de la gestion du service assurée par le concessionnaire.

3 Enfin, le Conseil d’Etat identifie un autre acte susceptible de recours en excès de pouvoir : la décision autorisant l’exécution de travaux autoroutiers.

Cet acte est révélé par le contrat lui-même mais, pour autant, et conformément au principe d’indépendance des législations, il n’en constitue pas un acte détachable, et ne constitue donc pas une nouvelle exception au recours de pleine juridiction ouvert contre le contrat, lequel ferme en principe le recours en excès de pouvoir dirigé contre ses principaux actes détachables. Et c’est à l’occasion d’un recours à exercer à son encontre que les tiers pourront contester le tracé retenu ou la consistance de l’ouvrage en invoquant la méconnaissance de la déclaration d’utilité publique.

La jurisprudence offre du reste déjà l’illustration de recours contre la décision de réaliser des travaux 7)CE 12 mars 1986 Ministre de la culture c/ Cusenier, Rec. CE p. 661 ; AJDA p. 258, concl. Massot. et, lorsqu’il existe une déclaration d’utilité publique, en examine même la légalité au regard de ce que celle-ci a déclaré d’utilité publique 8)CE 2 juillet 2001 Commune de la Courneuve, req. n° 211231 : Rec. CE p. 327 ; CJEG p. 439, concl. de Silva ; RFDA p. 1239, note Hostiou. – CE 3 juillet 2002 Commune de Beauregard-de-Terrasson, req. n° 245236 : Rec. CE p. 258 ; AJDA p. 751, concl. Chauvaux..

La communauté d’agglomération aurait donc été recevable à contester la décision par laquelle la ministre a autorisé la SANEF à exécuter les travaux nécessaires à la réalisation d’une bretelle de sortie de l’autoroute, décision révélée par le contrat. Pour autant, une telle mesure ne pouvait être contestée par la voie contentieuse au-delà du délai de recours de droit commun de deux mois à compter de sa publication : la requête, introduite plus d’un an après la publication de cette décision, révélée par la publication du contrat de concession, est donc tardive en tout état de cause.

L’effort de définition des clauses réglementaire est le bienvenu et devrait permettre de clarifier les voies de recours contentieuses. Le contentieux contractuel et ses attributs périphériques n’ont cependant pas fini de donner lieu à des distinctions subtiles aux conséquences importantes, puisque le régime contentieux de l’excès de pouvoir reste plus avantageux pour le requérant que celui du recours de plein contentieux.

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1. CE 4 avril 2014 Département du Tarn-et-Garonne, req. n° 358994 : publié au Rec. CE : « 2. Considérant qu’indépendamment […] des actions ouvertes devant le juge de l’excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d’un contrat […] 4. Considérant […] [qu’il] appartient au juge du contrat, après avoir vérifié que l’auteur du recours […] se prévaut d’un intérêt susceptible d’être lésé de façon suffisamment directe et certaine et que les irrégularités qu’il critique sont de celles qu’il peut utilement invoquer, lorsqu’il constate l’existence de vices entachant la validité du contrat, d’en apprécier l’importance et les conséquences ; »
2. CE ass. 10 juillet 1996 Cayzeele, req. n° 138536 : publié au Rec. CE : « Considérant, enfin, que les dispositions dont M. X… a demandé l’annulation ont un caractère réglementaire ; qu’elles peuvent, par suite, être contestées devant le juge de l’excès de pouvoir ; »
3. CE 8 avril 2009 Association Alcaly, req. n° 290604 : publié au Rec. CE : « Considérant, d’autre part, que les clauses réglementaires d’un contrat sont par nature divisibles de l’ensemble du contrat »
4. L. 243-2 CRPA
5. CE 30 juin 2017 Syndicat mixte de promotion de l’activité transmanche (SMPAT), req. n° 398445 : publié au Rec. CE
6. CE 8 avril 2009 Association Alcaly, req. n° 290604 : publié au Rec. CE : « Considérant que les présentes requêtes, dirigées contre la décision de signer un avenant et les clauses réglementaires de cet avenant, lequel a notamment pour objet de permettre le relèvement des tarifs de péage sur l’ensemble du réseau des autoroutes du sud de la France, sont relatives à une contestation portant sur des droits et obligations de caractère civil au sens des stipulations précitées ; » voir également dans le même sens CE 31 juillet 2009 Ville de Grenoble, req. n° 296964 : mentionné dans les Tables du Rec. CE.
7. CE 12 mars 1986 Ministre de la culture c/ Cusenier, Rec. CE p. 661 ; AJDA p. 258, concl. Massot.
8. CE 2 juillet 2001 Commune de la Courneuve, req. n° 211231 : Rec. CE p. 327 ; CJEG p. 439, concl. de Silva ; RFDA p. 1239, note Hostiou. – CE 3 juillet 2002 Commune de Beauregard-de-Terrasson, req. n° 245236 : Rec. CE p. 258 ; AJDA p. 751, concl. Chauvaux.

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