Les comptes de campagne sont des documents communicables, même ceux des élections présidentielles

CE ass. 27 mars 2015 Commission Nationale des comptes de campagne et des financements politiques, req. n° 382083

La Commission des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) considère, de longue date, que les comptes de campagne que les candidats aux élections politiques lui déposent sont des documents administratifs.

Aussi, conformément aux dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée, la CNCCFP est-elle tenue de communiquer les documents administratifs qu’elle détient, dont les comptes de campagne, aux personnes qui en font la demande.

Bien évidemment, les restrictions prévues par cette loi s’appliquent aussi.

Ainsi, la communication des comptes sur une circonscription n’est pas permise lorsque les élections sont contestées et tant que le juge n’a pas statué sur la protestation par une décision définitive. Il s’agit de l’application de l’article 6 de la loi qui dispose que « ne sont pas communicables les documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte […] au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d’opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l’autorité compétente ».

De même, pour préserver les atteintes à la vie privée, la Commission peut occulter certaines mentions nominatives, l’article 6 précité prévoyant que « ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret en matière commerciale et industrielle ».

A la demande notamment du journal Mediapart, le Conseil d’Etat a été saisi de la question de la communication des comptes de campagne des candidats aux élections présidentielles. Par un arrêt d’Assemblée, ce dernier a, contre l’avis de son Rapporteur public, estimé que ces comptes étaient également soumis aux dispositions de la loi du 17 juillet 1978.

La difficulté tenait aux dispositions de l’article 6 de la Constitution, consacré à l’élection présidentielle, et précisant que « les modalités d’application du présent article sont fixées par une loi organique ». Or, le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions relatives au financement de la campagne en vue de l’élection du Président de la République ont trait à l’élection et, par conséquent, relèvent du domaine de la loi organique ¹⁾Décision n° 89-263 DC, 11 janvier 1990, cons. 1 : Rec. CC p. 18
.

En étendant ce raisonnement, le régime de communication prévu par la loi du 17 juillet 1978 ne pouvait s’appliquer à la communication des comptes de campagne pour les élections présidentielles, car il est issu d’une loi ordinaire. Et, faute d’intervention du législateur organique pour organiser une telle communication, les comptes de campagne des candidats aux élections présidentielles ne pouvaient être transmis aux journalistes qui en ont fait la demande.

Ce n’est pas cette voie qui a été suivie par le Conseil d’Etat, qui a opté pour une analyse plus restrictive du champ d’application de l’article 6 de la Constitution.

En effet, l’Assemblée du contentieux affirme, plus qu’elle ne démontre, que « ne relève pas des modalités d’application de l’article 6 de la Constitution, ni par conséquent de la loi organique, la détermination du régime de communication des documents produits ou reçus par la CNCCFP dans le cadre de sa mission de contrôle des comptes de campagne des candidats à une élection présidentielle ».

Puis, le Conseil d’Etat confirme le caractère administratif des comptes de campagne, en relevant que :

« l’ensemble des documents qui justifient les écritures figurant dans le compte de campagne d’un candidat à l’élection présidentielle et permettent à la CNCCFP de s’assurer de sa régularité, sont produits ou reçus par cette autorité administrative indépendante dans le cadre de la mission de contrôle des comptes de campagne qui lui a été confiée par le législateur organique en vue de garantir l’égalité entre les candidats ; qu’ils sont dépourvus de tout caractère juridictionnel ; que, par conséquent, ces pièces constituent des documents administratifs qui ne peuvent être régis, en l’absence de disposition législative particulière, que par la loi du 17 juillet 1978 ».

Enfin, il tire les conséquences de l’application de la loi du 17 juillet 1978, en reprenant les restrictions déjà appliquées à la communication des comptes de campagne pour les autres catégories d’élection. Il prévoit l’exclusion « du droit à communication jusqu’à l’expiration du délai de recours contre la décision de la CNCCFP rejetant, approuvant ou réformant le compte de campagne d’un candidat à l’élection présidentielle ou, le cas échéant, jusqu’à l’intervention de la décision rendue par le Conseil constitutionnel sur le recours formé contre cette décision » et, après cette date, l’absence de communication des éléments comportant des mentions pouvant porter atteinte à la vie privée. Ainsi, il était loisible à la CNCCFP d’occulter les mentions nominatives figurant sur la liste des donateurs.

Le Conseil d’Etat unifie ainsi le régime de communication de l’ensemble des comptes de campagne, en consacrant le principe de la communication et les restrictions légitimes susceptibles d’y être apportées.

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