Répartition des compétences entre juge de l’expropriation et juge administratif pour connaître des actions en responsabilité en cas d’expropriation irrégulière 

Tribunal des conflits 7 décembre 2020, n° C4199 : publié au recueil Lebon

Dans un arrêt publié au Recueil, le Tribunal des conflits a complété l’édifice jurisprudentiel sur le partage des compétences entre le juge administratif et le juge judiciaire en cas de contentieux lié au déroulement d’une procédure d’expropriation.

Pour rappel, l’expropriation est une prérogative de puissance publique détenue par l’État qui aboutit à déposséder de son bien un particulier ou une personne morale, dans un but d’utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité. Il s’agit donc d’une atteinte au droit de propriété (article 17 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789), mais celle-ci est justifiée par « la nécessité publique ».

Schématiquement, la procédure d’expropriation comprend deux phases :

• Une phase dite « administrative », ainsi décomposée :
• Déroulement d’une enquête préalable en vue de recueillir les observations de toutes les personnes intéressées et les avis des collectivités ou organismes compétents ;

Au regard des résultats de l’enquête, prononcé d’une déclaration d’utilité publique (DUP) ¹⁾ Celle-ci est prononcée, suivant les cas, soit par décret en Conseil d’État ou par décret simple, soit par arrêté ministériel ou par arrêté préfectoral. ;

• Tenue d’une enquête parcellaire, menée ultérieurement ou parallèlement, pour permettre l’identification des véritables propriétaires des biens expropriés ;
• Adoption d’un arrêté de cessibilité par lequel le préfet déclare cessibles les biens ou parties de biens nécessaire à l’expropriation.
• Une phase dite « judiciaire », consistant :
• Dans le transfert de propriété, à l’amiable ou après décision du juge judiciaire (dans ce dernier cas, le juge prend une ordonnance d’expropriation) ;
• Dans la fixation de l’indemnité d’expropriation, le cas échéant après saisine du juge judiciaire.

En matière contentieuse, au juge administratif de connaître de la phase administrative ²⁾La DUP et l’arrêté de cessibilité étant des actes administratifs., au juge de l’expropriation de la phase judiciaire ³⁾La phase judiciaire consistant essentiellement dans le transfert de propriété et dans la fixation du prix du transfert, le juge judiciaire est compétent en sa qualité de gardien des libertés individuelles (article 34 de la Constitution Française du 4 octobre 1958)..

En l’espèce, l’expropriée a saisi le juge administratif qui a prononcé l’annulation de la DUP ⁴⁾Jugement définitif du tribunal administratif de Poitiers du 11 octobre 2017..

En conséquence, elle a par la suite saisi le juge de l’expropriation qui, par un jugement du 18 janvier 2019, a constaté la perte de base légale de l’ordonnance d’expropriation prise pour le transfert de propriété de ses biens et a ordonné leur restitution.

Puis à l’occasion de l’engagement de la responsabilité de l’Etat devant le tribunal administratif de Poitiers du fait des irrégularités de l’enquête publique préalable à la DUP, celui-ci a relevé une difficulté de compétence auprès du tribunal des conflits.

En effet, le code de l’expropriation prévoit d’une part qu’en cas d’annulation par une décision définitive du JA de la DUP ou de l’arrêté de cessibilité, l’exproprié peut faire constater par le juge que l’ordonnance portant transfert de propriété est dépourvue de base légale et demander son annulation, le JJ statuant ensuite sur les conséquences de cette annulation ⁵⁾Article L. 223-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, dont les dispositions sont rappelées en l’espèce par le tribunal des conflits., et d’autre part que si le bien ne peut être restitué, l’action de l’exproprié se résout en dommages et intérêts ⁶⁾Article R. 223-6 du même code, également rappelé par le tribunal des conflits..

Sur le fondement des anciennes dispositions du code de l’expropriation, la Cour de cassation avait jugé dans un arrêt publié au bulletin que le juge de l’expropriation, chargé de constater l’absence de base légale de l’ordonnance d’expropriation, est compétent pour connaître des actions engagées par l’exproprié contre l’expropriant pour obtenir la réparation de tous les préjudices qui sont en lien avec le transfert irrégulier de propriété ⁷⁾Cass. Civ. 3^e 16 déc. 2009 Epoux Taffoureau, pourvoi n° 08-14.932 : Publié au Bulletin..

Avant cela, le juge administratif avait quant à lui jugé dans un arrêt publié au Recueil que la juridiction administrative est compétente pour connaître de conclusions tendant à la mise en jeu de la responsabilité de l ‘administration à raison des préjudices qu’auraient causés des retards dans le déroulement de la phase administrative de la procédure d’expropriation ⁸⁾CE 14 mars 1975, req. n° 93217 : Publié au Rec. Lebon..

Dans sa décision du 7 décembre 2020, le Tribunal des conflits reprend les jurisprudences des deux ordres de juridiction :

« il appartient au juge de l’expropriation, chargé de constater l’absence de base légale de l’ordonnance d’expropriation, de connaître des actions engagées par l’exproprié contre l’expropriant pour obtenir la réparation de tous les préjudices qui sont en lien avec le transfert irrégulier de propriété.

En revanche, il appartient au juge administratif de connaître de l’action en responsabilité dirigée par l’exproprié contre l’Etat à raison de fautes qui ont été commises dans la phase administrative de la procédure d’expropriation et qui sont susceptibles de lui avoir directement causé un dommage indépendant de ceux qui trouvent leur origine dans le transfert irrégulier de propriété. ».

Il convient donc de déterminer celles des fautes de l’Administration susceptibles d’avoir directement causé un dommage indépendant de ceux qui trouvent leur origine dans le transfert irrégulier de propriété.

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