Les conditions de l’autorisation de travaux sur une construction irrégulière et non conforme aux règles en vigueur

CE 16 mars 2015 M. et Mme B. c/ Commune de Saint-Gervais-les-Bains, req. n° 369553

La réalisation de nouveaux travaux sur une construction déjà existante et la possibilité de les autoriser mettent en jeu deux problématiques, qui peuvent le cas échéant se cumuler ¹⁾Pour un panorama tout aussi complet que récent de l’état du droit en la matière, voir : Francis Polizzi, Comment envisager des travaux sur une construction au regard du droit de l’urbanisme ?, BJDU 1/2015, p. 3.. C’est ce qu’illustre un récent arrêt du Conseil d’Etat, qui, au passage, opère un revirement et apporte certaines précisions ²⁾JCP A 2015, act. 301, note Erstein..

1 La double problématique des travaux sur existant

La première problématique tient à l’éventuelle irrégularité de l’existant ; la seconde à la non-conformité de celui-ci aux normes actuellement en vigueur.

1.1 L’éventuelle irrégularité de l’existant

En premier lieu, il convient de tenir compte de l’éventualité que tout ou partie de la construction existante soit irrégulier (soit qu’elle ait été réalisée sans permis de construire, soit qu’elle ait fait par la suite l’objet de modifications ou de changements de destination réalisés sans le ou les permis de construire ou déclarations préalables nécessaires, soit enfin que les travaux réalisés ne correspondent pas au(x) projet(s) autorisés par les permis obtenus ou les déclarations effectuées). En effet, en pareille hypothèse, il est en principe nécessaire de régulariser les travaux irréguliers, en les incluant dans le périmètre du permis de construire que l’on sollicite ou de la déclaration préalable que l’on effectue à l’occasion des nouveaux travaux projetés.

La solution est ancienne, résultant de la célèbre jurisprudence Thalamy ³⁾CE 9 juillet 1986 Thalamy, req. n° 51172 : Rec. CE p. 201., mais elle a été récemment rendue plus rigoureuse, par un arrêt jugeant « que, lorsqu’une construction a fait l’objet de transformations sans les autorisations d’urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration ou de présenter une demande de permis portant sur l’ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu’il avait été initialement approuvé ; qu’il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l’édifice réalisée sans autorisation » ⁴⁾CE 13 décembre 2013 Mme Carn et autres c/ Commune de Porspoder, req. n° 349081 : Rec. CE p. 879-882 ; Const.-Urb. 2014, n° 27, note Couton ; JCP A 2014, n° 2192, § 2, note Vandermeeren.. Depuis l’arrêt du 13 décembre 2013, en effet, l’obligation de régularisation des éléments existants non autorisés vaut même dans le cas où les nouveaux travaux ne viendraient pas prendre appui sur lesdits éléments.

Cette obligation de régularisation peut néanmoins céder en certaines hypothèses :

– Lorsque les nouveaux travaux devant être réalisés portent en réalité sur des éléments dissociables des éléments existants irréguliers, le juge ayant admis que le permis sollicité n’englobe alors pas ces derniers ; ainsi dans le cas où les nouveaux éléments ne sont ni attenants ni structurellement liés à la construction irrégulière ⁵⁾CE 9 janvier 2009 Commune de Toulouse, req. n° 307265. ou en sont dissociables ⁶⁾CE 25 avril 2001 Epoux Ahlborn, req. n° 207095 – CAA Marseille 15 mai 2008 Commune de Fuveau, req. n° 06MA00807.. Il ne s’agit donc pas seulement d’éléments sur lesquels les nouveaux travaux ne viendront pas prendre appui, il s’agit d’éléments suffisamment distincts et éloignés pour en être regardés comme dissociables.

– Lorsque les nouveaux travaux portent sur une construction achevée depuis plus de dix ans, le législateur ayant énoncé ⁷⁾Par la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement. à l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme qu’en pareille hypothèse, et sauf exceptions ⁸⁾« a) Lorsque la construction est de nature, par sa situation, à exposer ses usagers ou des tiers à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente ;
b) Lorsqu’une action en démolition a été engagée dans les conditions prévues par l’article L. 480-13 ;
c) Lorsque la construction est située dans un site classé en application des articles L. 341-2 et suivants du code de l’environnement ou un parc naturel créé en application des articles L. 331-1 et suivants du même code ;
d) Lorsque la construction est sur le domaine public ;
e) Lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire ;
f) Dans les zones visées au 1° du II de l’article L. 562-1 du code de l’environnement »., « le refus de permis de construire ou de déclaration de travaux ne peut être fondé sur l’irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l’urbanisme ».

Une troisième hypothèse – résultant d’un arrêt M. et Mme Fernandez – concernait celle où l’irrégularité de la construction existante tenait à l’absence de déclaration ou d’autorisation d’un changement de destination et que ce changement et les travaux y afférents étaient intervenus « plusieurs années » avant la réalisation des nouveaux travaux ⁹⁾CE 12 janvier 2007 M. et Mme Fernandez, req. n° 274362 : Rec. CE p. 1124-1127 ; BJDU 2007, p. 188, concl. Mitjavile, obs. J.-C. B. Solution réservée dans le fichage aux tables du Recueil Lebon de CE 27 juillet 2009 SCI La Paix, req. n° 305920 : Rec. CE p. 990 : si cet arrêt confirme l’obligation de régulariser les travaux ayant procédé à un changement de destination non autorisé (CE 30 mars 1994 Gigoult, req. n° 137881), son fichage évoque en effet un « régime spécifique aux constructions anciennes » résultant de la jurisprudence M. et Mme Fernandez.. Au-delà du fait que la question était alors naturellement de savoir à partir de quand le changement de destination irrégulier était suffisamment ancien pour ne pas venir parasiter la déclaration ou l’autorisation des nouveaux travaux que l’on souhaitait entreprendre, on verra que l’arrêt du 16 mars 2015 abandonne cette solution.

1.2 L’éventuelle non-conformité de l’existant aux normes actuellement en vigueur

En second lieu, il convient de tenir également compte de l’éventualité que tout ou partie de la construction existante ne soit pas ou plus conforme aux normes d’urbanisme en vigueur (soit que la construction ait été réalisée conformément à un permis de construire devenu définitif mais qui, en réalité, était illégal car méconnaissant lesdites normes, soit – le plus souvent – que les normes applicables aient changé et que la construction n’y soit donc plus conforme). En effet, en pareille hypothèse, la possibilité de réaliser de nouveaux travaux sera plus ou moins contrainte.

Il a en effet été jugé que « la circonstance qu’une construction existante n’est pas conforme à une ou plusieurs dispositions d’un plan d’occupation des sols régulièrement approuvé ne s’oppose pas, en l’absence de dispositions de ce plan spécialement applicables à la modification des immeubles existants, à la délivrance ultérieure d’un permis de construire s’il s’agit de travaux qui, ou bien doivent rendre l’immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues, ou bien sont étrangers à ces dispositions » ¹⁰⁾CE Sect. 27 mai 1988 Sekler, req. n° 79530 : Rec. CE p. 223..

Cette solution étant très rigoureuse mais réservant heureusement la possibilité de règles locales spécifiques, les plans locaux d’urbanisme peuvent prévoir une règle plus souple, autorisant par exemple la réalisation de travaux sur une construction non conforme à la seule condition qu’ils n’aient pas pour effet d’en aggraver la non-conformité.

2 La combinaison des deux problématiques et l’arrêt du 16 mars 2015

La difficulté s’accroît lorsque l’on se trouve en présence des deux hypothèses : d’une part, la construction initiale n’a pas été régulièrement autorisée (en tout ou partie) ; d’autre part, elle n’est pas ou plus conforme aux règles désormais en vigueur. Dans le cadre de l’autorisation des nouveaux travaux projetés, il faudra donc (en principe) régulariser au passage ce qui est irrégulier, mais cette nécessité pourra alors venir se heurter aux règles encadrant de façon plus ou moins contraignante les travaux sur une construction non conforme aux règles en vigueur. En effet, si la non-conformité aux règles en vigueur fait obstacle à la régularisation des éléments existants irréguliers, il y aura lieu pour l’autorité compétente de refuser le permis sollicité ou de s’opposer à la déclaration effectuée et ce, quand bien même les nouveaux travaux que l’on souhaiterait réaliser seraient, en eux-mêmes, possibles.

Dans un arrêt du 3 mai 2011, le Conseil d’Etat avait cependant admis, après avoir rappelé ce principe, une faculté dérogatoire d’autorisation de certains travaux, à condition qu’ils aient pour objet d’assurer la préservation de la construction et le respect de normes ¹¹⁾Ces deux conditions revêtant un caractère a priori cumulatif. et qu’aucune action civile ou pénale ne soit plus, en raison de son ancienneté, possible à l’égard de la construction ¹²⁾CE 3 mai 2011 Ely, req. n° 320545 : BJDU 4/2011, p. 275, concl. Collin, obs. J.T. ; AJDA 2011, p. 1799, note Carpentier : jugeant « que dans l’hypothèse où l’autorité administrative envisage de refuser le permis sollicité parce que la construction dans son entier ne peut être autorisée au regard des règles d’urbanisme en vigueur à la date de sa décision, elle a toutefois la faculté, dans l’hypothèse d’une construction ancienne, à l’égard de laquelle aucune action pénale ou civile n’est plus possible, après avoir apprécié les différents intérêts publics et privés en présence au vu de cette demande, d’autoriser, parmi les travaux demandés, ceux qui sont nécessaires à sa préservation et au respect des normes, alors même que son édification ne pourrait plus être régularisée au regard des règles d’urbanisme applicables »..

Dans son arrêt du 16 mars 2015, le Conseil d’Etat vient réitérer, abandonner ou préciser certaines des solutions précédemment évoquées :

« 2. Considérant que, lorsqu’une construction a fait l’objet de transformations sans les autorisations d’urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration ou de présenter une demande de permis portant sur l’ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu’il avait été initialement approuvé ou de changer sa destination ; qu’il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l’édifice réalisée sans autorisation ;

3. Considérant qu’il appartient à l’autorité administrative, saisie d’une telle déclaration ou demande de permis, de statuer au vu de l’ensemble des pièces du dossier d’après les règles d’urbanisme en vigueur à la date de sa décision ; qu’elle doit tenir compte, le cas échéant, de l’application des dispositions de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme issues de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, qui prévoient la régularisation des travaux réalisés depuis plus de dix ans à l’occasion de la construction primitive ou des modifications apportées à celle-ci, sous réserve, notamment, que les travaux n’aient pas été réalisés sans permis de construire en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables ; que, dans cette dernière hypothèse, si l’ensemble des éléments de la construction mentionnés au point 2 ne peuvent être autorisés au regard des règles d’urbanisme en vigueur à la date de sa décision, l’autorité administrative a toutefois la faculté, lorsque les éléments de construction non autorisés antérieurement sont anciens et ne peuvent plus faire l’objet d’aucune action pénale ou civile, après avoir apprécié les différents intérêts publics et privés en présence au vu de cette demande, d’autoriser, parmi les travaux demandés, ceux qui sont nécessaires à la préservation de la construction et au respect des normes ».

Premièrement, le point 2 de l’arrêt reprend la solution de l’arrêt Carn du 13 décembre 2013 et n’appelle pas de commentaire particulier.

Deuxièmement, il est apporté une précision quant aux travaux que l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme permet de régulariser.

En effet, la référence, au début du point 3, à l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme figurait également déjà dans l’arrêt Carn du 13 décembre 2013. Mais elle est ici assortie d’une confirmation qui était attendue. L’article L. 111-12 prévoit que : « Lorsqu’une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou de déclaration de travaux ne peut être fondé sur l’irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l’urbanisme […] ». Les termes « construction initiale » pouvaient laisser à penser que la régularisation ne concernait que l’irrégularité de modifications effectuées à l’occasion de la construction initiale ¹³⁾Modifications ne remettant pas en cause, au surplus, l’économie générale de la construction puisque le point e) de l’article L. 111-12 écarte l’application de ce dernier lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire. et non des modifications effectuées par la suite.

Dans l’arrêt du 13 décembre 2013, le Conseil d’Etat avait toutefois paru admettre la régularisation de modifications non autorisées postérieures à l’achèvement de la construction initiale (les termes « construction initiale » devant alors être compris comme désignant plus simplement la construction existante), en indiquant que, « lorsqu’une construction a fait l’objet de transformations sans les autorisations d’urbanisme requises », il convenait de tenir compte de l’article L. 111-12 « emportant régularisation des travaux réalisés depuis plus de dix ans ». Il semblait donc que la régularisation pouvait porter sur des « transformations » intervenues postérieurement à l’achèvement de la construction d’origine, pourvu que celles-ci soient intervenues plus de dix ans avant la nouvelle demande de permis.

C’est ce que confirme expressément l’arrêt du 16 mars 2015, en indiquant, d’une part, que l’autorité administrative doit « statuer au vu de l’ensemble des pièces du dossier d’après les règles d’urbanisme en vigueur à la date de sa décision » et, d’autre part, que les dispositions de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme « prévoient la régularisation des travaux réalisés depuis plus de dix ans à l’occasion de la construction primitive ou des modifications apportées à celle-ci ».

Troisièmement, la fin du point 3 réitère la solution de l’arrêt Ely du 3 mai 2011, avec une rédaction légèrement différente. Il est ainsi désormais indiqué que c’est par rapport aux éléments irréguliers (et non par rapport à la construction dans son ensemble) qu’aucune action civile ou pénale ne doit plus être possible : outre le fait que cela pourrait paraître plus logique, il faut a priori en déduire que cette faculté d’autoriser certains travaux nouveaux (pour assurer la préservation et la mise aux normes de l’immeuble) lorsqu’il n’est pas possible de se fonder sur l’article L. 111-12, notamment parce que les éléments irréguliers ont été réalisés sans permis de construire alors qu’il en aurait fallu un (« dans cette dernière hypothèse »), ne vaut pas seulement lorsque c’est la construction d’origine qui, dans son entier, a été réalisée sans permis de construire, mais vaut également lorsque ce sont certaines de ses modifications ultérieures (y compris celles ayant entraîné un changement de destination) qui ont été réalisées sans permis de construire.

Quatrièmement, l’arrêt abandonne la solution de l’arrêt M. et Mme Fernandez du 12 janvier 2007 qui avait admis que l’irrégularité d’un changement de destination ancien ne faisait pas obstacle à la délivrance d’un permis ou à la déclaration préalable rendu nécessaire par les nouveaux travaux. Le fichage aux tables du Recueil Lebon de l’arrêt du 16 mars 2015 le mentionne en effet expressément ¹⁴⁾« [RJ1] Ab. jur. CE, 12 janvier 2007, M. et Mme Fernandez, n° 274362, T. pp. 1124-1127 »..

Et, au cas d’espèce, c’est précisément un tel changement (ancien et réalisé avant l’acquisition par le nouveau propriétaire de l’immeuble) qui était en cause dans l’arrêt du 16 mars 2015 : M. et Mme B. avaient acquis en 1997 un chalet édifié en vertu de permis de construire délivrés en 1988 et en 1989 en vue de la construction d’un restaurant d’altitude, lequel avait ensuite fait l’objet, avant cette acquisition, d’un changement de destination pour être utilisé pour l’habitation, sans que les travaux ayant permis ce changement ne soient autorisés. Le Conseil d’Etat confirme la légalité du refus du maire de leur délivrer un permis de construire à la seule fin d’extension du chalet.

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