Les principaux aspects relatifs au droit de l’urbanisme dans la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (3DS)

La loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (ci-après « loi 3DS ») est une loi qui comporte 271 articles répartis en 9 titres.

Si celle-ci comprend de multiples mesures en matière de différenciation et de simplification de l’action locale, le titre III consacré à « l’urbanisme et le logement » concentre la majeure partie des dispositions qui intéressent le droit de l’urbanisme.

A cet égard, trois mesures principales méritent de faire l’objet d’une présentation détaillée :

• La création de secteurs d’implantation d’éoliennes soumises à conditions dans le plan local d’urbanisme (article 35)
• L’exercice sur demande motivée du droit de préemption urbain pour un bien déterminé par une commune carencée en logements sociaux (article 71)
• L’élargissement du champ d’application des opérations de revitalisation du territoire (article 96)

1.      La création de zones d’implantation d’éoliennes soumises à conditions dans le PLU

Pour rappel, les maires avaient déjà la possibilité, avant la loi 3DS, de réglementer l’installation des éoliennes sur le territoire de leur commune, au travers notamment du zonage du PLU, qui permet de définir des localisation préférentielles pour ces installations, et de son règlement, lequel  peut expressément déterminer leurs conditions d’accueil ¹⁾Voir à ce titre le Guide du Ministère de la transition écologique et solidaire « Eolien et urbanisme – Guide à destination des élus », novembre 2019, pp. 40- 51.

En outre, depuis la loi du 22 août 2021 dite « Climat et Résilience », les maires de communes d’implantation d’éoliennes et des communes limitrophes sont informés des projets éoliens avant le dépôt d’une demande d’autorisation et peuvent faire valoir leurs observations sur ces projets ²⁾Article L. 181-28-2 du code de l’environnement : « Sans préjudice des dispositions de l’article L. 181-5, le porteur d’un projet concernant une installation de production d’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent adresse aux maires de la commune concernée et des communes limitrophes, un mois au moins avant le dépôt de la demande d’autorisation environnementale, le résumé non technique de l’étude d’impact prévu au e du 2° du II de l’article L. 122-3. Dans un délai d’un mois à compter de l’envoi du résumé non technique et après délibération du conseil municipal, le maire de la commune d’implantation du projet adresse au porteur de projet ses observations sur le projet. En l’absence de réaction passé ce délai, le maire est réputé avoir renoncé à adresser ses observations. Le porteur de projet adresse sous un mois une réponse aux observations formulées, en indiquant les évolutions du projet qui sont proposées pour en tenir compte. Le présent article est uniquement applicable aux installations de production d’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent relevant du 2° de l’article L. 181-1 ».

Cependant, ces dispositions ne satisfaisaient pas les maires, qui souhaitaient disposer d’un véritable droit de véto pour s’opposer aux projets éoliens sur le territoire de leur commune ³⁾Voir notamment la question d’un parlementaire relayant l’inquiétude d’élus et estimant « indispensable d’envisager de donner au maire le pouvoir de s’opposer à la construction de ce type d’infrastructures ou a minima leur conférer un droit de regard sur leur lieu d’implantation » (Rép. Min. n° 1530S du 10 mars 2021, publié au JO Sénat, p. 1532.

Un compromis devait donc être trouvé afin de satisfaire les élus tout en préservant la capacité d’implantation des éoliennes sur le territoire.

Ainsi, sous l’impulsion du Sénat, la loi 3DS a introduit la possibilité de délimiter, dans le règlement d’un PLU, des secteurs dans lesquels l’implantation des éoliennes sera soumise à conditions ⁴⁾Nouvel article L. 152-42-1 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut délimiter les secteurs dans lesquels l’implantation d’installations de production d’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent est soumise à conditions, dès lors qu’elles sont incompatibles avec le voisinage habité ou avec l’usage des terrains situés à proximité ou qu’elles portent atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l’insertion des installations dans le milieu environnant ».

Si le texte ne précise pas quelles seront les « conditions » susceptibles d’organiser l’implantation des éoliennes, il ne fait guère de doutes qu’elles permettront aux maires de limiter voire de rendre impossible les implantations, ce qui ne devrait pas manquer de générer un important contentieux.

En revanche, la délimitation d’un tel secteur ne sera possible que dans deux hypothèses :

• Soit l’installation des éoliennes est « incompatible » avec le voisinage ou l’usage des terrains proches : la loi ne précise pas comment apprécier le rapport d’incompatibilité, bien que la notion de compatibilité n’est pas inconnue en droit de l’urbanisme ⁵⁾Voir par exemple la compatibilité du permis de construire avec les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) d’un PLU par exemple, impliquant une absence de « contrariété majeure » ; néanmoins, dans un tel cas de figure, il reviendra au juge administratif de déterminer comment apprécier la compatibilité ;
• Soit l’installation porte atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l’insertion environnementale des éoliennes : il s’agit d’une condition plus classique proche de celle figurant à l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme et qui permet au maire de refuser d’autoriser la réalisation d’un projet portant atteinte « au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ».

L’autre innovation de la loi réside dans la possibilité pour les collectivités d’adapter leur document d’urbanisme par la procédure de « modification simplifiée » ⁶⁾Article L. 153-45 à L. 153-48 du code de l’urbanisme, en soumettant néanmoins celle-ci à enquête publique ⁷⁾Article 35 II. de la loi 3DS.

Ainsi, le public pourra intervenir en amont en participant au choix des périmètres d’implantation des éoliennes et non plus seulement au stade de la décision autorisant leur implantation.

Enfin, la loi précise que, lorsque l’autorité compétente décide de modifier son PLU, l’entrée en vigueur du document d’urbanisme modifié doit intervenir avant le 22 août 2027 ⁸⁾« L’entrée en vigueur du plan local d’urbanisme ou, le cas échéant, du plan local d’urbanisme intercommunal ainsi modifié doit intervenir avant l’expiration du délai mentionné au 7° du IV de l’article 194 de loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets », soit une date identique à celle avant laquelle les documents d’urbanisme doivent avoir intégré les objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et de réduction de la consommation d’espaces naturels, agricole et forestiers imposés par la loi du 22 août 2021 « Climat et Résilience » ⁹⁾Cf. article 194 IV. 7° de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

2.     L’exercice sur demande motivee du droit de préemption urbain pour un bien determine par une commune carencee en logements sociaux

Le droit de préemption urbain permet à une collectivité ou à un groupement de collectivité de se substituer à l’acquéreur d’un bien immobilier dans l’objectif de réaliser, dans l’intérêt général, certaines actions ou opérations d’aménagement ¹⁰⁾Telles que la mise en œuvre d’un projet urbain, une politique locale de l’habitat, l’organisation de la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, favoriser le développement des loisirs et du tourisme, réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l’optimisation de l’utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser (article L. 300-1 du code de l’urbanisme). Le droit de préemption urbain permet également de constituer des réserves en vue de la réalisation de ces opérations.

Ce droit est, en principe, dévolue aux collectivités dotées d’un PLU approuvé.

Toutefois, lorsqu’une commune est en situation de carence de logements sociaux ¹¹⁾C’est-à-dire qu’elle n’a pas atteint, au terme d’une période de 3 ans, les objectifs de réalisation de logements sociaux fixés en application des articles L. 302-5 à L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation, le droit de préemption urbain est, en application de l’alinéa 2 de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, exercé par le préfet de département lorsque celui-ci porte sur un terrain, bâti ou non bâti, affecté au logement ou sur un terrain destiné à être affecté à une opération ayant donné lieu à une convention avec un organisme en vue de la construction ou l’acquisition des logements sociaux.

Désormais, la loi 3DS apporte un tempérament à l’automaticité de l’exercice du droit de préemption par le préfet, en ajoutant une précision à l’alinéa 2 de l’article L. 210-1 précité :

« Le représentant de l’Etat dans le département peut, sur demande motivée de la collectivité territoriale initialement titulaire du droit de préemption et en vue d’un bien précisément identifié, renoncer pour lui-même à exercer ce droit et autoriser, par arrêté motivé, ladite collectivité territoriale à exercer ce droit pour ce seul bien. L’arrêté mentionne notamment le bien concerné et la finalité pour laquelle la préemption est exercée. Dans le cas où le bien faisant l’objet du présent renoncement relève, en application du d de l’article L. 422-2 du présent code, de la compétence du représentant de l’Etat dans le département pour l’octroi des autorisations d’urbanisme et d’occupation du sol, l’arrêté peut autoriser la même collectivité territoriale à exercer cette compétence pour ce seul bien »

Ainsi, il en résulte que le préfet pourra, sur demande motivée de la collectivité territoriale initialement titulaire du droit de préemption, renoncer pour lui-même à exercer ce droit et autoriser, par arrêté motivé, la collectivité territoriale à exercer ce droit pour ce seul bien, cet arrêté devant en outre mentionner le bien concerné et la finalité pour laquelle la préemption est exercée, étant toutefois précisé que ce droit ne pourra être exercé que pour des biens précisément identifiés dédiés à la construction de logements sociaux.

En outre, l’arrêté préfectoral pourra également prévoir que la commune, privée de la possibilité de délivrer les autorisations d’urbanisme dans certains secteurs du fait de sa situation de carence en logements sociaux ¹²⁾Article L. 422 d) du code de l’urbanisme, retrouve cette compétence pour le seul bien concerné par l’exercice du droit de préemption.

Ainsi, l’objectif de cette disposition est de permettre aux communes d’exercer leur droit de préemption urbain malgré leur situation de carence en logements sociaux, ceci pour leur permettre de conduire un projet bien identifié.

3.     L’élargissement du champ d’application des opérations de revitalisation du territoire (ORT)

Une ORT a pour objet de mettre en œuvre un projet global de territoire destiné à adapter et moderniser le parc de logements et de locaux commerciaux et artisanaux ainsi que le tissu urbain de ce territoire pour atteindre différents objectifs ¹³⁾Notamment améliorer son attractivité, lutter contre la vacance des logements et des locaux commerciaux et artisanaux ainsi que contre l’habitat indigne, réhabiliter l’immobilier de loisir, valoriser le patrimoine bâti et réhabiliter les friches urbaines, dans une perspective de mixité sociale, d’innovation et de développement durable (cf. article L. 303-2 I. du code de la construction et de l’habitation.

Pour mettre en œuvre cette opération, une convention est conclue entre l’Etat ou ses établissements publics, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI) et tout ou partie de ses communes membres ¹⁴⁾Peuvent également être parties à la convention toute personne publique ou tout acteur privé susceptible d’apporter un soutien ou de prendre part à la réalisation des opérations prévues par la convention, étant précisé que cette convention doit définir, notamment, le périmètre des « secteurs d’intervention », parmi lesquels devait nécessairement figurer le centre-ville de la ville principale du territoire de l’EPCI signataire.

Dans l’optique d’améliorer et d’élargir le dispositif, la loi 3DS apporte deux nouveautés en la matière.

En premier lieu, la loi permet l’extension du dispositif ORT à une ou plusieurs communes membres de l’EPCI, sans que la ville principale de l’établissement ne figure dans le périmètre de l’opération, par dérogation du préfet de département accordée sous conditions ¹⁵⁾Il sera nécessaire de répondre aux deux conditions suivantes : « présenter une situation de discontinuité territoriale ou d’éloignement par rapport à la ville principale de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre » et « identifier en son sein une ou des villes présentant des caractéristiques de centralité appréciées notamment au regard de la diversité des fonctions urbaines exercées en matière d’équipements et de services vis-à-vis des communes alentour ».

Cette disposition devrait ainsi permettre de favoriser la réhabilitation de secteurs périphériques, même dépourvus de lien avec la ville principale.

En second lieu, le texte permet de déroger aux règles d’urbanisme fixées dans le PLU afin d’accompagner les projets de transformations des zones concernées par le dispositif ORT.

Pour rappel, des dérogations au PLU peuvent d’ores et déjà être accordées, par décision motivée, par l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme.

A cet égard, le code de l’urbanisme liste les différentes hypothèses de dérogations au PLU pouvant être accordées, par exemple :

• Pour autoriser la reconstruction de bâtiments détruits ou endommagés à la suite d’une catastrophe naturelle, la restauration ou la reconstruction d’immeubles protégés au titre de la législation sur les monuments historiques ou la réalisation de travaux nécessaires à l’accessibilité des personnes handicapées à un logement existant ;
• Pour la mise en œuvre de différents types d’isolation sur des constructions existantes, de dispositifs de protection contre le rayonnement solaire ou de l’installation d’ombrières dotées de procédés de production d’énergies renouvelables ;
• Pour la végétalisation des façades et des toitures en zones urbaines et à urbaniser ;Etc.. ¹⁶⁾Cf. article L. 152-3 à L. 152-6-4 du code de l’urbanisme

Or, la loi 3DS introduit une nouvelle série de dérogations au PLU dans les secteurs d’intervention des ORT pour permettre la revitalisation du territoire, faciliter le recyclage et la transformation des zones déjà urbanisées et lutter contre la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers.

En effet, dans ces secteurs, le nouvel article L. 152-6-4 du code de l’urbanisme autorise l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire à déroger, par décision motivée :

• Aux règles de retrait fixant une distance minimale par rapport aux limites séparatives ;
• aux règles relatives au gabarit et à la densité, dans la limite d’une majoration de 30 % du gabarit et de la densité prévus dans le document d’urbanisme ;
• aux obligations en matière de stationnement, en tenant compte de la qualité et des modes de desserte, de la densité urbaine ou des besoins propres du projet au regard des capacités de stationnement existantes à proximité.

Cette autorité peut également autoriser une destination non autorisée par le document d’urbanisme, dès lors qu’elle contribue à la diversification des fonctions urbaines du secteur concerné et autoriser une dérogation supplémentaire de 15 % des règles relatives au gabarit pour les constructions contribuant à la qualité du cadre de vie, par la création d’espaces extérieurs en continuité des habitations, assurant un équilibre entre les espaces construits et les espaces libres, sans que cette dérogation supplémentaire ne puisse concourir à excéder 50 % de dépassement au total.

Ces nouvelles dérogations, qui s’ajoutent à la « liste déjà impressionnante des hypothèses de dérogations au PLU » ¹⁷⁾H. Périnet-Marquet, Loi 3DS : un texte emblématique des maux de la législation contemporaine, Lexis 360 Construction-Urbanisme n°3, mars 2022, favoriseront des formes urbaines plus denses et permettront de diversifier les constructions présentes dans une zone, par exemple, en autorisant l’implantation de commerces, de bureaux ou de tiers lieux dans les zones pavillonnaires ¹⁸⁾Dossier de présentation de la loi 3DS édité par le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, p. 26.

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