Lutte contre la propagation du Covid-19 : le juge des référés du Conseil d’Etat ne suspend pas la fermeture au public des galeries d’art

CE 14 avril 2021 Associations Comité professionnel des galeries d’art, req. n° 451085

Dans le cadre de la lutte contre la propagation de l’épidémie de Covid-19, le gouvernement a adopté le 19 mars 2021 des mesures renforcées dans seize départements. Ces mesures ont ensuite été étendues à l’ensemble du territoire métropolitain le 2 avril 2021.

L’association Comité professionnel des galeries d’art a donc saisi le juge du référé-liberté du Conseil d’Etat pour qu’il suspende les dispositions du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de Covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, tel que modifié par le décret n° 2021-296 du 19 mars 2021, en ce que d’une part elles ne faisaient pas figurer les galeries d’art dans la liste des établissements autorisés à accueillir du public, contrairement aux salles de vente, et d’autre part que l’activité des galeries d’art ne relevait pas de celles permettant l’accueil du public, à l’instar des libraires ou des disquaires.

A l’appui de sa requête, l’association requérante soutenait que cette interdiction portait une atteinte grave et manifestement illégale à plusieurs libertés fondamentales : la liberté d’expression et la libre communication des idées, la liberté de création et de diffusion artistique, la liberté d’accès aux œuvres culturelles, la liberté d’entreprendre et la liberté du commerce et de l’industrie ainsi que le droit au libre exercice d’une profession. La requérante se prévalait également de la différence de traitement existant entre les salles de vente et les galeries d’art, alors que ces deux types de structures exercent selon elle une activité économique « rigoureusement identique ». La requérante estimait que cette différence de traitement était donc constitutive d’une méconnaissance du principe d’égalité. Enfin, l’association requérante soutenait que cette interdiction n’était ni adaptée ni proportionnée aux objectifs sanitaires dans la mesure où l’ensemble des précautions sanitaires pouvaient être prises par les galeries d’art dans le cadre de leurs activités, et que les activités de commerce de détail des libraires et des disquaires représentaient un risque sanitaire bien plus important.

En réponse aux moyens de l’association requérante, le juge des référés du Conseil d’Etat a estimé que la fermeture au public des galeries d’art portait effectivement une atteinte grave aux libertés fondamentales invoquées. Si le juge a estimé que la requérante ne pouvait se prévaloir d’une méconnaissance du principe d’égalité, qui ne relevait pas d’une atteinte à une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, il a néanmoins considéré que cette interdiction était constitutive d’une grave distorsion de concurrence avec les salles de vente.

Dès lors, comme l’a souligné le juge des référés, cette atteinte grave portée à plusieurs libertés fondamentales ne pouvait être regardée comme une mesure nécessaire, adaptée et proportionnée à l’objectif de préservation de la santé publique qu’en présence d’un contexte sanitaire marqué par un niveau élevé de diffusion du virus au sein de la population, « susceptible de compromettre à court terme la prise en charge, notamment hospitalière, des personnes contaminées et des patients atteints d’autres affections ».

Au demeurant, en se fondant sur l’ensemble des données scientifiques disponibles à la date du 12 avril 2021 (taux d’incidence, tension hospitalière), le juge des référés a qualifié la situation épidémiologique actuel sur le territoire métropolitain de « très préoccupante ». Il en a donc conclu que, dans un tel contexte, la fermeture au public des galeries d’art à l’instar d’autres commerces, ne portait pas une atteinte manifestement illégale aux libertés fondamentales invoquées, cette fermeture ayant pour finalité de réduire les déplacements de personnes hors de leur domicile et de limiter les interactions sociales. Le juge des référés a donc rejeté la requête de l’association Comité professionnel des galeries d’art.

Cette ordonnance s’inscrit dans la même logique qu’une autre ordonnance ¹⁾CE 1 avril 2021 M. Benhebri, req. n° 450956 rendue récemment au sujet du maintien des mesures de restrictions de déplacement à l’égard personnes vaccinées. Le juge des référés du Conseil d’Etat a considéré que le maintien de telles mesures se justifiait par la dégradation de la situation sanitaire sur l’ensemble du territoire. Le juge des référés a également justifié ce maintien par le fait que les personnes vaccinées pouvaient demeurer porteuses du virus et contribuer à la diffusion du virus, nonobstant le fait que la vaccination assurait une protection efficace à ses bénéficiaires. Il en a donc conclu que l’atteinte à la liberté individuelle des personnes vaccinées ne pouvait être regardée comme disproportionnée au regard des objectifs de lutte contre la propagation du virus.

A contrario, par une autre ordonnance rendue ces derniers jours ²⁾CE 9 avril 2021 Mme I… et autres, req. n° 450884, le juge des référés a fait droit à la demande présentée par des couples binationaux et une association tendant à ce que le mariage soit ajouté à la liste des motifs impérieux permettant d’entrer sur le territoire français. Le juge des référés a considéré que si la circulaire n° 6245/SG du Premier ministre du 22 février 2021 relative aux mesures frontalières mises en œuvre dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire n’interdisait pas formellement aux étrangers hors Union européenne d’entrer sur le territoire national pour se marier avec un citoyen français, la crise sanitaire avait entrainé une réduction drastique des visas. En outre, les requérants produisaient à l’appui de leur requête plusieurs refus d’instruire les demandes de visas prononcés par des consulats au motif de l’absence du mariage parmi les motifs impérieux figurant dans la circulaire du 22 février 2021.

Le juge des référés a toutefois relevé que l’obligation de présenter un test PCR négatif demeurait, que ces déplacements ne concernaient qu’un faible nombre de couples et ne pouvaient donc avoir qu’un impact limité sur la situation sanitaire en France. Il a donc jugé que cette situation était de nature à créer un doute sérieux sur la légalité des dispositions contestées, et a donc enjoint d’une part au Premier ministre d’autoriser l’entrée sur le territoire national des titulaires d’un visa en vue de célébrer un mariage avec un Français en France, et d’autre part au ministre de l’intérieur d’ordonner aux autorités consulaires de procéder systématiquement à l’enregistrement et à l’instruction des demandes de visas présentées pour ce motif.

Depuis le début de la crise sanitaire, le juge des référés du Conseil d’Etat a été amené à de multiples reprises à se prononcer sur la validité des mesures attentatoires aux libertés publiques, en en validant la grande majorité dès lors qu’elles se justifiaient par la nécessité de limiter la circulation de la Covid-19.

Il avait refusé de suspendre le décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 prescrivant aux préfets d’instaurer un couvre-feu ³⁾CE 23 octobre 2020 M. Paul Cassia et autres, req. n° 445430. Le Conseil d’Etat avait également estimé, par une ordonnance du 23 décembre 2020 ⁴⁾CE 23 décembre 2020 M Y et autres, req. n° 447698, que la fermeture des lieux culturels (cinémas, théâtres et salles de spectacles) était justifiée par la dégradation de la situation sanitaire et les incertitudes pesant sur son évolution à court terme. Le juge des référés avait de même validé la fermeture des bars et des restaurants ⁵⁾CE 8 décembre 2020 Union des métiers et des industries de l’hôtellerie et autres, req. n° 446715, ainsi que celle des remontées mécaniques dans les stations de sports d’hiver ⁶⁾CE 11 décembre 2020 Domaines skiables de France et autres, req. n° 447208.

L’ordonnance du 3 mars 2021 suspendant l’interdiction générale et absolue de sortie des résidents d’EHPAD a constitué une illustration du degré d’exigence renforcée manifestée par le juge des référés lorsqu’est en cause non pas une simple limitation à l’exercice d’une liberté, mais bien une interdiction générale et absolue ⁷⁾CE 3 mars 2021 Mme B et autres, req. n° 449759. De même, le juge des référés du Conseil d’Etat a estimé que les déplacements chez un professionnel du droit et notamment un avocat ne pouvaient pas être limités après 18 heures, dès lors que l’absence de cette dérogation durant le couvre-feu porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté fondamentale d’exercer un recours effectif devant une juridiction ⁸⁾CE 3 mars 2021 Ordre des avocats du barreau de Montpellier, req. n° 449764.

Par une ordonnance du 29 novembre 2020 ⁹⁾CE 29 novembre 2020 Association Civitas et autres, req. n° 446930, le juge des référés avait suspendu la limitation à trente personnes de rassemblement dans les lieux de culte, estimant que l’atteinte portée à la liberté de culte était disproportionnée. Toutefois, plus récemment, il a rejeté le recours de deux associations tendant à l’adaptation du couvre-feu pendant la semaine de Pâques pour permettre aux fidèles de se rendre dans un lieu de culte après 19h. Après avoir relevé que des cérémonies religieuses pouvaient se tenir dans le respect du protocole sanitaire entre 6 heures et 19 heures, et que la conférence des évêques de France avait elle-même proposé des aménagements liturgiques permettant de célébrer la veillée pascale en tenant compte des restrictions liées au couvre-feu, le juge des référés a considéré que l’atteinte à la liberté de culte n’était pas disproportionnée ¹⁰⁾CE 29 mars 2021 Association Civitas et autres, req. n° 450893.

On peut tirer plusieurs enseignements de ce bref tour d’horizon au regard de la portée et des limites du contrôle exercé par le juge administratif. En premier lieu, on ne peut que se réjouir qu’un contrôle effectif soit exercé dans des délais extrêmement brefs sur la légalité de mesures par nature très attentatoires aux libertés publiques. Cela démontre, s’il en était encore besoin, le caractère indispensable des référés administratifs, et en particulier du référé-liberté. Ce contrôle n’est toutefois pas exempt de certaines limites. La principale d’entre elles tient sans doute à la relative imprévisibilité des décisions prises par le juge des référés du Conseil d’Etat. Celui-ci prend en considération la situation sanitaire et les données épidémiologiques disponibles à la date à laquelle il statue. Or, ces données fluctuent de manière très rapide. Le juge des référés opère une pondération en fonction des libertés fondamentales en cause, et ne les placent pas toutes sur un même pied d’égalité. Tous ces éléments concourent au haut degré d’incertitude quant à la solution que le juge des référés du Conseil d’Etat donne aux demandes dont il est successivement saisi. Si certains verront du pragmatisme dans ses décisions, d’autres ne manqueront pas de critiquer leur caractère arbitraire.

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