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CE 12 mai 2023 Sté Massonex, req. n° 464062 : mentionné aux Tab. Rec. CE
La loi no 2009-323 du 25 mars 2009, de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (MOLLE), a prévu la possibilité de recourir au procédé contractuel pour financer le coût des équipements publics par des personnes privées lors d’une opération d’aménagement, en dehors d’une ZAC, au moyen de la conclusion d’une convention de projet urbain partenarial (PUP).
Pour rappel, les I. et II. de l’article L. 332-11-3 du code de l’urbanisme encadrent le régime des PUP.
Dans une décision du 12 mai 2023, le Conseil d’Etat apporte d’utiles précisions relatives à la nature des conventions de PUP (1) et par conséquent leur régime contentieux (2), et enfin, les modalités de convention des PUP dans l’hypothèse particulière où les équipements publics financés bénéficieront à plusieurs opérations (3).
1 Une convention de PUP est un contrat administratif
En premier lieu, le Conseil d’Etat qualifie la convention de PUP : « une convention de projet urbain partenarial conclue sur le fondement de ces dispositions [article L. 332-11-3] présente le caractère d’un contrat administratif ».
Cela avait déjà pu être admis par les juridictions du fond (v. not. CAA Nantes 23 juillet 2018, req. n° 17NT00930).
2 Précision du régime contentieux des tiers
Compte tenu de cette qualification de contrat administratif, le Conseil d’Etat renvoie au régime du recours « Tarn-et-Garonne » (CE Ass. 4 avril 2014, req. n° 358994 : Publié au Rec. CE) pour déterminer le cadre contentieux ouvert aux tiers à l’encontre d’une convention de PUP, à savoir :
« Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l’excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d’un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d’être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Cette action devant le juge du contrat est également ouverte aux membres de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné ainsi qu’au représentant de l’Etat dans le département dans l’exercice du contrôle de légalité. Les requérants peuvent éventuellement assortir leur recours d’une demande tendant, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, à la suspension de l’exécution du contrat. Le représentant de l’Etat dans le département et les membres de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l’appui du recours ainsi défini. Les autres tiers ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l’intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d’une gravité telle que le juge devrait les relever d’office » (point n° 2 de la décision).
3 Modalités de conclusion d’une convention de PUP
Enfin, et surtout, le Conseil précise la temporalité qui s’impose à la collectivité et aux pétitionnaires dans la mise en œuvre des dispositions du I et du II de l’article L. 332-11-3 du code de l’urbanisme.
Le I. de cet article vise le principe même de la conclusion d’une convention de PUP.
Le II. s’intéresse à l’hypothèse dans laquelle les équipements concernés dépassent les seuls besoins de la première opération concernée et prévoit que dans ce cadre, une délibération doit être adoptée (ou un arrêté en cas de compétence du préfet) afin de déterminer le périmètre à l’intérieur duquel les opérateurs seront appelés à participer au financement des équipements publics par des conventions de PUP et les modalités de répartition des coûts de ces équipements.
Dans le cas où les équipements publics excèdent les seuls besoins de l’opération concernée par le projet de convention de PUP, une temporalité en 2 étapes semblait donc s’imposer à la lecture de l’article L. 332-11-3 :
- D’abord, l’adoption de la délibération (ou l’arrêté en cas de compétence préfectorale) fixant le périmètre et les modalités de répartition des coûts entre les opérateurs ;
- Ensuite, la conclusion des conventions de PUP (même en particulier la première).
C’était précisément la critique qui était faite dans cette affaire, à savoir que la délibération fixant le périmètre et la clé de répartition du coût des équipements n’avait pas précédé la conclusion de la première convention de PUP, alors que les équipements devaient desservir d’autres terrains.
Néanmoins, sur proposition de son rapporteur public qui considérait que cette temporalité ne ressortait pas des travaux parlementaires, le Conseil d’Etat juge qu’en pareille hypothèse, l’adoption de la délibération « ne constitue pas un préalable à la conclusion d’une première convention ».
Par cette solution, le Conseil d’Etat conforte ainsi la pratique des collectivités en la matière.
