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L’ordonnance n° 2020-427 du 15 avril 2020 portant diverses dispositions en matière de délais pour faire face à l’épidémie de covid-19 vient de paraître au Journal officiel du 16 avril 2020.
Pour mémoire, la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, publiée au Journal officiel du 24 mars, habilite le gouvernement à prendre dans un délai de trois mois à compter de sa publication, toute mesure relevant du domaine de la loi pouvant entrer en vigueur à compter du 12 mars 2020, afin de faire face aux conséquences de la propagation du covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation (notamment les b et c du 2° du I de son article 11).
L’ordonnance n° 2020-427 du 15 avril 2020 portant diverses dispositions en matière de délais pour faire face à l’épidémie de covid-19 apporte des aménagements et compléments aux dispositions prises sur ce fondement par l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période et par l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif.
1 La durée du régime dérogatoire et le champ d’application du principe de prorogation
1.1 Les conditions d’achèvement du régime dérogatoire résultant des deux ordonnances du 25 mars 2020
A titre liminaire, le gouvernement rappelle, au sein du rapport au Président de la République, que, d’après le dispositif de report des délais et dates d’échéance fixé par l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020, la durée de l’état d’urgence sanitaire (EUS) est prévue pour s’achever le 24 mai 2020, de sorte que la « période juridiquement protégée » s’achèverait un mois plus tard (soit le 24 juin à minuit).
La fin de cette période est définie en fonction de la fin de l’EUS.
Néanmoins, il est à noter que la date de cessation de l’EUS donnait lieu, jusqu’à présent, à différentes interprétations. Le juge des référés du Conseil d’Etat a notamment retenu la date du 23 mai 2020 dans une récente ordonnance du 10 avril 2020 SYNDICAT DES AVOCATS DE France et autres (req. n° 439903, considérant n° 9).
Toutefois, grâce à cette précision apportée par le gouvernement dans le rapport au Président de la République, il sera certainement plus difficile à l’avenir de retenir une date différente de celle du 24 mai 2020 s’agissant de la fin de l’EUS.
En outre, le rapport indique que la date d’achèvement de ce régime dérogatoire n’est fixée qu’à titre provisoire. Celle-ci méritera en effet d’être réexaminée dans le cadre des mesures législatives de préparation et d’accompagnement de la fin du confinement, conformément à l’allocution du Président de la République du 13 avril 2020, annonçant l’organisation de la fin du confinement à compter du 11 mai 2020.
Plus précisément, selon les modalités de sortie du confinement qui seront définies par le gouvernement, la fin de la « période juridiquement protégée » pourrait être adaptée pour accompagner, le cas échéant plus rapidement qu’il était initialement prévu, la reprise de l’activité économique et le retour aux règles de droit commun de computation des délais.
1.2 Le champ d’application du principe de prorogation
L’article 1er de l’ordonnance complète la liste des délais, mesures et obligations exclus du champ d’application du titre Ier de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période. Sont notamment également exclus l’inscription aux procédures de délivrance des diplômes ou encore les délais applicables aux appels à projets des personnes publiques donnant lieu à une aide publique.
2 Les délais en matière d’urbanisme et d’aménagement
2.1 La prorogation des délais de recours
L’article 2 de l’ordonnance vise à préciser le sens et la portée de l’article 2 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020, relatif notamment à la prorogation des délais de recours.
Pour mémoire, l’article 2 de l’ordonnance du 25 mars 2020 prévoit que « tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d’office, application d’un régime particulier, non avenu ou déchéance d’un droit quelconque et qui aurait dû être accompli pendant la période mentionnée à l’article 1er sera réputé avoir été fait à temps s’il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois. Il en est de même de tout paiement prescrit par la loi ou le règlement en vue de l’acquisition ou de la conservation d’un droit ».
Le rapport au Président de la République indique que l’article 2 de l’ordonnance du 25 mars 2020 ne constitue ni une suspension, ni une prorogation du délai initialement imparti pour agir. Le mécanisme mis en œuvre par cet article permet simplement de considérer que l’acte ou la formalité réalisé jusqu’à la fin du délai initial, calculé à compter de la fin de la période visée à l’article 1er (EUS + 1 mois), dans la limite de deux mois, sera réputé valablement fait.
Néanmoins, l’article 2 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ne s’applique pas aux délais de réflexion, de rétractation ou de renonciation prévus par la loi ou le règlement, ni aux délais prévus pour le remboursement de sommes d’argent en cas d’exercice de ces droits.
En outre, le dernier alinéa de l’article 2 de l’ordonnance du 15 avril 2020 précise que la modification qu’il apporte à l’article 2 de l’ordonnance du 25 mars 2020 « a un caractère interprétatif ». Dès lors, pour reprendre les termes du rapport au Président de la République, « il a un caractère nécessairement rétroactif ».
2.2 La prorogation des mesures administratives et juridictionnelles
L’article 3 de l’ordonnance vient préciser l’interprétation de l’article 3 de l’ordonnance n° 2020-306, relatif à la prorogation des mesures administratives et juridictionnelles en cours afin que la prorogation de plein droit prévue ne puisse pas être interprétée comme un dessaisissement des autorités compétentes.
Ainsi, la prorogation ne fait pas obstacle à ce que le juge ou l’autorité compétente modifie ces mesures, y mette fin ou encore, si les intérêts dont ils ont la charge le justifient, prescrive leur application ou en ordonne de nouvelles pour la durée qu’il détermine.
Dans tous les cas, le juge ou l’autorité compétente doit tenir compte, dans la détermination des prescriptions ou des délais à respecter, des contraintes liées à l’état d’urgence sanitaire.
Ces dispositions n’ont à notre sens pas d’impact sur les délais de caducité des autorisations administratives, d’autant plus que selon nous, ces délais sont soumis à l’article 2 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020, et non à son article 3.
Au surplus, la nouvelle rédaction de l’article 3 de l’ordonnance du 25 mars 2020 précise bien que c’est dans le cadre de « l’exercice, par le juge ou l’autorité compétente, de ses compétences » que cette autorité peut modifier les mesures qui y sont énumérées ; une autorité qui n’a pas la compétence de modifier un délai de caducité ou de validité d’une autorisation ne l’a donc pas davantage en application de l’ordonnance du 25 mars 2020 modifiée.
2.3 Les délais pour la consultation ou la participation du public
Pour mémoire, l’article 7 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 porte sur la suspension des délais d’instruction et des délais pour la consultation ou la participation du public.
L’article 5 de l’ordonnance modifie cet article, sous réserve toutefois des dispositions de l’article 12 ter créé par l’article 8 de l’ordonnance commentée (voir infra).
Il prévoit ainsi que les délais pour la consultation ou la participation du public sont suspendus jusqu’à l’expiration d’une période de sept jours suivant la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire alors qu’ils l’étaient par l’article 7 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 jusqu’à la fin du mois suivant la fin de l’état d’urgence sanitaire.
Ainsi, dans l’hypothèse où ces délais ont commencé à courir avant le 12 mars 2020 (et n’ont pas expiré au 11 mars 2020 à minuit), ceux-ci sont suspendus jusqu’au 31 mai 2020 inclus (24 mai 2020 + 7 jours).
2.4 Les contrôles et travaux
Pour mémoire, l’article 8 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 suspend les délais dans lesquels les personnes publiques et privées doivent réaliser des travaux et des contrôles ou se conformer à des prescriptions de toute nature
Un nouvel alinéa (rédigé en miroir du nouvel alinéa de l’article 3 de la même ordonnance) est ajouté à cet article 8 par l’article 6 de l’ordonnance commentée.
Ainsi, l’autorité administrative peut, pendant la période juridiquement protégée, exercer ses compétences pour modifier ces obligations ou y mettre fin, ou, lorsque les intérêts dont elle a la charge le justifie, pour prescrire leur application ou en ordonner de nouvelles, dans le délai qu’elle détermine. Dans tous les cas, l’autorité administrative tient compte, dans la détermination des obligations ou des délais à respecter, des contraintes liées à l’état d’urgence sanitaire.
L’article 7 de l’ordonnance complète quant à lui l’article 9 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 fixant pour mémoire, deux catégories d’exception au principe de suspension de ces délais. Deux nouveaux motifs permettront désormais par décret de déterminer les actes, procédures ou obligations pour lesquels les délais reprennent : il s’agit de la sauvegarde de l’emploi et de l’activité ainsi que de la sécurisation des relations de travail et de la négociation collective.
2.5 Les enquêtes publiques et les procédures en matière d’urbanisme et d’aménagement
L’article 8 de l’ordonnance crée un titre II bis au sein de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 dédié aux enquêtes publiques et aux délais applicables en matière d’urbanisme et d’aménagement.
Ce nouveau titre nous intéresse particulièrement, en ce qu’il prévoit, à l’égard des autorisations d’urbanisme, des règles se substituant aux règles générales de prorogations des délais fixées par les articles 2 et 7 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 (dont il a été rappelé la portée supra).
Pour mémoire, l’article 2 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 prévoit que les délais dont le terme est échu entre le 12 mars 2020 inclus et le 24 juin 2020 inclus sont prorogés pour une durée maximale de 2 mois, soit jusqu’au 24 août 2020 à minuit au plus tard.
Quant à l’article 7, il précise en particulier que les délais d’instruction qui ont commencé à courir avant le 12 mars 2020 (et qui n’ont pas expiré au 11 mars 2020 à minuit) sont suspendus jusqu’au 24 juin 2020. En outre, les délais d’instruction qui devaient commencer à courir après le 12 mars 2020 (et jusqu’au 24 juin 2020) sont reportés : le point de départ de ces délais d’instruction de même nature interviendra le 25 juin 2020.
Ces dispositions n’empêchent pas que les administrations poursuivent les instructions si elles le souhaitent.
S’agissant des délais de recours à l’encontre des autorisations de construire, le nouvel article 12 bis de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 prévoit un mécanisme de suspension de délai et non plus de prorogation.
Le rapport au Président de la République indique que :
« Dans le domaine de la construction, l’ensemble du processus (financements, actes notariés, chantiers) se trouve en effet bloqué tant que les délais de recours contre l’autorisation de construire ne sont pas purgés. De ce fait, le mécanisme de l’article 2, qui conduit à ce qu’une autorisation de construire délivrée près de deux mois avant la déclaration de l’état d’urgence sanitaire puisse être contestée dans un nouveau délai de trois mois à compter de la cessation de celui-ci risque, en paralysant le secteur de la construction, de constituer un frein important à la relance de l’économie, alors même que, dès la fin de la période d’état d’urgence sanitaire, les recours pourront s’exercer dans les conditions normales ».
L’article 8 remplace donc, pour les recours contre des autorisations d’urbanisme, le mécanisme de l’article 2 par un système de suspension des délais, qui reprendront leur cours là où il s’était arrêté dès la cessation de l’état d’urgence sanitaire, sans que cette durée puisse être inférieure à sept jours, pour sécuriser la saisine du juge administratif.
Ainsi, d’après le nouvel article 12 bis inséré au sein de l’ordonnance du 25 mars 2020, les délais applicables aux recours et aux déférés préfectoraux à l’encontre d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir, qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus. Ils recommencent à courir à compter de la cessation de l’EUS (soit, en l’état, à compter du 25 mai 2020) pour la durée qui restait à courir le 12 mars 2020 (sans que cette durée puisse être inférieure à sept jours).
En outre, le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir durant la période comprise entre le 12 mars 2020 et le 24 mai 2020 inclus (date de cessation de l’EUS) est reporté à l’achèvement de l’EUS, soit au 25 mai 2020.
Le nouvel article 12 ter prévoit une dérogation à l’article 7 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020, pour permettre que les délais d’instruction des autorisations d’urbanisme reprennent leur cours dès la cessation de l’état d’urgence sanitaire, et non plus un mois plus tard.
Le rapport au Président de la République précise que : « Là encore, l’objectif est de relancer aussi rapidement que possible, une fois passée la période de crise sanitaire, le secteur de l’immobilier, en retardant au minimum la délivrance des autorisations d’urbanisme ».
Par conséquent, d’après le nouvel article 12 ter, les délais d’instruction des demandes d’autorisation et de certificats d’urbanisme et des déclarations préalables prévus par le livre IV du code de l’urbanisme ainsi que les procédures de récolement prévues à l’article L. 462-2 du même code, qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus. Ils reprennent leur cours à compter de la cessation de l’EUS, soit à compter du 25 mai 2020.
De plus, le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant la période comprise entre le 12 mars 2020 et la date de cessation de l’EUS est reporté à l’achèvement de celle-ci, soit au 25 mai 2020.
Notons toutefois que ces dérogations ne s’appliquent pas aux délais d’instruction des demandes d’autorisations de travaux (AT ERP) au titre du code de la construction et de l’habitation (CCH).
Néanmoins, les mêmes règles s’appliquent aux délais impartis aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics, aux services, autorités ou commissions, pour émettre un avis ou donner un accord dans le cadre de l’instruction d’une demande ou d’une déclaration d’urbanisme. En conséquence, on peut penser que ce nouveau mécanisme de computation des délais s’applique aux autorisations ERP lorsqu’elles sont sollicitées dans le cadre de l’instruction d’un permis de construire (c’est-à-dire lorsque le PC vaut autorisation ERP).
En définitive, on passe ainsi d’une interruption de délais à une suspension de délais et d’un point de départ au 25 juin à un point de départ au 25 mai 2020. La nouvelle ordonnance réduit les délais pour les autorisations d’urbanisme.
Enfin, l’article 12 quinquies prévoit qu’à compter de l’entrée en vigueur de l’ordonnance (soit le lendemain de sa publication au Journal officiel), le cours des délais reprend pour les participations du public par voie électronique dans le cadre de la préparation et de l’organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.
2.6 Les délais relatifs à l’exercice du droit de préemption
Dans le même esprit, l’article 12 quater prévoit la même adaptation des délais relatifs à l’exercice du droit de préemption impartis pour répondre à une déclaration d’intention d’aliéner.
D’après le rapport au Président de la République : « En effet, la suspension de ces délais a pour conséquence, tant que le bénéficiaire du droit de préemption ne s’est pas expressément prononcé, d’empêcher la vente du bien foncier ou immobilier concerné. Il apparaît donc opportun de limiter cette suspension à la seule période de l’état d’urgence sanitaire ».
Ainsi, le nouvel article 12 quater dispose que les délais relatifs aux procédures de préemption du code de l’urbanisme et du code rural et de la pêche maritime, à l’issue desquels une décision, un accord ou un avis de l’un des organismes ou autorités administratives mentionnées à l’article 6 de l’ordonnance du 25 mars 2020 peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement et qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020, sont, à cette date, suspendus.
Ils reprennent leur cours à compter de la cessation de l’EUS (soit, en l’état, à compter du 25 mai 2020) pour la durée restant à courir le 12 mars 2020.
En outre, le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant la période comprise entre le 12 mars 2020 et le 24 mai 2020 inclus (date de cessation de l’EUS) est reporté à l’achèvement de l’EUS, soit au 25 mai 2020.
3 Les délais en matière de contrats
L’article 4 de l’ordonnance modifie et complète l’article 4 de l’ordonnance n° 2020-306 relatif au cours des astreintes et à l’application des clauses pénales, clauses résolutoires et clauses de déchéance.
Premièrement, s’agissant des clauses et des astreintes qui sanctionnent l’inexécution d’une obligation échue pendant la période juridiquement protégée, l’ordonnance modifie la date à laquelle ces clauses et astreintes prendront leur cours ou leur effet. Le report n’est plus forfaitairement fixé à un mois, comme initialement prévu, mais il sera égal à la durée d’exécution du contrat qui a été impactée par les mesures résultant de l’état d’urgence sanitaire.
Plusieurs exemples concrets figurent au sein du rapport au Président de la République, dont celui-ci : pour une échéance attendue le 20 mars 2020, soit huit jours après le début de la période juridiquement protégée, la clause pénale sanctionnant le non-respect de cette échéance ne produira son effet, si l’obligation n’est toujours pas exécutée, que huit jours après la fin de la période juridiquement protégée.
Deuxièmement, l’ordonnance ajoute à l’article 4 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 un dispositif de report du cours des astreintes et de la prise d’effet des clauses pénales, résolutoires et de déchéance lorsque celles-ci sanctionnent l’inexécution d’une obligation, autre que d’une somme d’argent, prévue à une date postérieure à la fin de la période juridiquement protégée. Ce report sera également calculé, après la fin de la période juridiquement protégée, en fonction de la durée d’exécution du contrat qui a été impactée par les contraintes du confinement.
Là encore, le rapport au Président de la République donne un exemple : si un contrat de travaux antérieur au 12 mars 2020 prévoit la livraison du bâtiment à une date qui échoit après la fin de la période juridiquement protégée, la clause pénale sanctionnant l’éventuelle inexécution de cette obligation ne prendra effet qu’à une date reportée d’une durée égale à la durée de la période juridiquement protégée.
