Programme d’aménagement d’ensemble : le Conseil d’Etat dissocie l’entrée en vigueur de la délibération des formalités d’information par voie de presse

CE 27 mai 2026 Commune d’Auribeau-sur-Siagne, req. n° 504521 : Rec. T. CE

Par une décision en date du 27 mai 2026, le Conseil d’Etat précise les conditions d’entrée en vigueur et d’opposabilité des délibérations instituant un programme d’aménagement d’ensemble (ci-après « PAE ») au regard des formalités de publicité prévues par le code de l’urbanisme.

Dans cette affaire, la commune d’Auribeau-sur-Siagne avait institué, par une délibération du 19 septembre 2005, un programme d’aménagement d’ensemble du quartier des Condamines afin de financer plusieurs équipements publics nécessaires à l’urbanisation du secteur. Une participation financière avait été mise à la charge des constructeurs, calculée au prorata des surfaces autorisées.

Bénéficiaire d’un permis de lotir puis d’un permis d’aménager dans le périmètre du PAE, un aménageur avait toutefois demandé la restitution des sommes versées au motif que le programme d’équipements publics n’aurait pas été achevé ¹⁾CE, 16 nov. 2016, Commune de Saint-Leu-la-Forêt, n°384365 : l’absence de réalisation de l’intégralité des équipements publics annoncés à la date prévue par la délibération du conseil municipal appouvant un PAE entraîne la restitution de l’ensemble des sommes versées antérieurement à cette date, si elle est demandée, ou l’impossibilité de percevoir la participation correspondante, lorsque celle-ci est établie postérieurement à cette date. et, surtout, que la délibération instituant le PAE ne lui était pas opposable faute d’avoir fait l’objet des mesures de publicité requises.

Les juges du fond lui avaient donné raison. La cour administrative d’appel de Marseille avait notamment estimé que, faute de publication de la délibération dans deux journaux régionaux ou locaux conformément à l’ancien article R. 332-25 du code de l’urbanisme (ci-après « CU ») ²⁾Ancien article R. 332-25 du code de l’urbanisme (abrogé par le décret n°2012-87 du 25 janvier 2012) : « La délibération du conseil municipal approuvant un programme d’aménagement d’ensemble est affiché en mairie pendant un mois. Mention en est en outre insérée dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département. La délibération prend effet à compter de l’accomplissement de l’ensemble des formalités de publicité mentionnées à l’alinéa précédent. » alors applicable, le programme d’aménagement d’ensemble n’était pas opposable au pétitionnaire et ne pouvait légalement fonder les participations réclamées.

Saisi en cassation par la commune, le Conseil d’Etat censure cette analyse en distinguant clairement les conditions d’exécution de la délibération de certaines formalités complémentaires d’information du public.

1.   Le rappel du cadre juridique applicable aux PAE

En premier lieu, le Conseil d’Etat rappelle le cadre juridique applicable aux programmes d’aménagement d’ensemble prévus à l’ancien article L. 332-9 du CU ³⁾L’article 24 de la loi n°2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificatives pour 2010 a abrogé l’article L. 332-9 du CU tout en maintenant son application dans les secteurs où un PAE avait été institué antérieurement à son entrée en vigueur., avant leur suppression par la réforme de la fiscalité de l’aménagement issue de la loi du 29 décembre 2010. C’est un dispositif permettant aux communes de mettre à la charge des constructeurs tout ou partie du coût des équipements publics dans un secteur défini ⁴⁾CE, 27 janvier 2010, Commune de Carqueiranne, req. n°308614 : Premier arrêt par lequel le Conseil d’Etat définit la notion de PAE, jusqu’alors non définie par le législateur ni par la jurisprudence. , le PAE supposait que la délibération du conseil municipal identifie avec précision les aménagements prévus, leur coût prévisionnel et la part mise à la charge des constructeurs ⁵⁾CE, 28 juillet 2011, Commune de la Garde, req. n°324123 : Le Conseil d’Etat précise que la délibération instituant le PAE doit identifier avec précision les aménagements prévus, leur coût prévisionnel et la part mise à la charge des constructeurs, afin de permettre le contrôle du bien-fondé de la participation réclamée. .

Il rappelle également que les actes des communes deviennent exécutoires dans les conditions prévues par les articles L. 2131-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (ci-après « CGCT »), c’est-à-dire après accomplissement des formalités de publicité et transmission au préfet.

Le Conseil d’Etat en déduit que :

« La délibération d’un conseil municipal approuvant un programme d’aménagement d’ensemble devient exécutoire dès lors qu’elle a fait l’objet des formalités de publicité prévues au point 3 et qu’elle a été transmise au représentant de l’Etat. »

2.   La portée limitée des formalités spécifiques de publicité de l’ancien article R. 332-25 CU

En deuxième lieu, la Haute juridiction précise la portée des formalités spécifiques prévues par l’ancien article R. 332-25 du CU, qui imposait un affichage en mairie pendant un mois ainsi qu’une insertion dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département.

Selon le Conseil d’Etat, ces obligations réglementaires sont sans incidence sur la date à laquelle la délibération devient exécutoire :

« Le respect de cette durée d’affichage et celui de cette obligation d’information par voie de presse sont sans incidence sur la détermination de la date à laquelle cette délibération devient exécutoire ».

Autrement dit, l’absence de publication dans la presse locale ne prive pas, à elle seule, la délibération instituant le PAE de son caractère exécutoire dès lors que les formalités de publicité de droit commun et la transmission au préfet ont été accomplies ⁶⁾CE, 18 novembre 2024, Communauté de communes Cœur Haute Lande, req. n°487885  : La Haute juridiction opérait alors un revirement par rapport à une jurisprudence antérieure sévère exigeant le respect des formalités de presse pour l’opposabilité de la délibération instituant le DPU..

Or, en l’espèce, la cour administrative d’appel de Marseille avait constaté que la délibération du 19 septembre 2005 avait bien été affichée en mairie à compter du 11 octobre 2005 et transmise au représentant de l’Etat. En jugeant néanmoins que l’absence de publication dans deux journaux locaux empêchait son opposabilité au pétitionnaire, elle a donc commis une erreur de droit.

Le Conseil d’Etat annule en conséquence l’arrêt d’appel et renvoie l’affaire devant la cour administrative d’appel de Marseille.

3.   L’apport de la décision

Cet arrêt présente un intérêt pratique important en matière de fiscalité et de participations d’urbanisme applicables aux anciennes opérations relevant des programmes d’aménagement d’ensemble, qui continuent de produire des effets dans certains secteurs antérieurement institués.

Il clarifie surtout l’articulation entre :

Les conditions d’entrée en vigueur des actes des collectivités territoriales résultant du code général des collectivités territoriales ;

Et les formalités d’information complémentaire prévues par le code de l’urbanisme.

La solution s’inscrit pleinement dans le mouvement jurisprudentiel initié par l’arrêt du 18 novembre 2024 relatif au droit de préemption urbain ⁷⁾CE, 18 novembre 2024, Communauté de communes Cœur Haute Lande, req. n°487885 précité : Le Conseil d’Etat juge que « s’il résulte de l’article R. 211-2 du CU que la délibération instituant le DPU doit faire l’objet d’un affichage pendant un mois et que mention doit en être insérée dans deux journaux diffusés dans le département, le respect de cette durée d’affichage et celui de cette obligation d’information par voie de presse sont sans incidence sur la détermination de la date à laquelle cette délibération devient exécutoire ». La solution retenue le 27 mai 2026 pour le PAE reprend quasi-textuellement ce raisonnement., dont elle constitue le prolongement logique en l’étendant aux délibérations instituant un PAE. Elle unifie ainsi le régime d’entrée en vigueur de l’ensemble des délibérations d’urbanisme des collectivités territoriales autour d’un critère unique : le respect des formalités de droit commun du CGCT (publicité ou affichage et transmission au préfet), à l’exclusion de toute autre formalité réglementaire sectorielle.

Elle limite corrélativement les possibilités de contestation des participations d’urbanisme fondées sur de simples irrégularités tenant aux modalités de publicité complémentaires prévues par les textes réglementaires, tout en laissant entière la question – désormais renvoyée devant la cour d’appel – de la restitution des participations versées en raison de la non-réalisation du PAE ⁸⁾CE, 20 janvier 2016, req. n°371685 : Le Conseil d’Etat précise qu’en cas de litige portant sur la restitution des participations versées au titre d’un PAE, le juge doit rechercher d’office si le rétablissement de plein droit de la taxe locale d’équipement (TLE) prévu par l’ancien article L.332-11 du CU est susceptible de limiter le montant de la restitution. La restitution intégrale ne peut être prononcée que si l’instruction ne permet pas d’établir que la commune avait institué la TLE à la date de délivrance du permis de construire..

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