Projet d’installation photovoltaïque flottante en zone rouge du PPRi : le préfet ne peut pas accorder d’exception « sur mesure » au stade du permis de construire

CE 2 octobre 2026 Société Centrale Solaire des Nénuphars, req. n° 499779

L’article L. 562-4-2 du code de l’environnement, tel qu’issu de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, offre au préfet un outil dérogatoire lui permettant d’assouplir un plan de prévention des risques d’inondation (PPRi) au profit des installations solaires ¹Plus précisément, le cadre de cet article repose sur « deux étapes » : a- Tout d’abord, le 5° du II de l’article 562-1 du code de l’environnement permet aux PPR de prévoir eux-mêmes, dans les zones exposées, des exceptions à leurs interdictions ou prescriptions afin de ne pas faire obstacle aux installations de production d’énergie solaire, à condition qu’elles n’aggravent pas les risques. b- Lorsque le plan applicable est muet sur ce point, l’article 562-4-2 précité prend le relais : le préfet peut, après avoir consulté les maires et présidents d’EPCI concernés, définir de telles exceptions par une décision motivée et rendue publique, qui devient immédiatement opposable. Ce régime est provisoire : faute d’être reprises dans le plan au terme d’une procédure de modification achevée sous dix-huit mois, les exceptions perdent leur opposabilité.

Par la présente décision, le Conseil d’État en fixe les contours : il s’agit d’un pouvoir d’édicter des exceptions générales, selon une procédure propre, et non d’une faculté de dérogation mobilisable lors de l’instruction d’une demande individuelle.

En outre, la décision précise, par ailleurs, qu’une centrale flottante de 8 à 12 MWc a pu, sans erreur de droit, être regardée comme n’étant pas « nécessaire au fonctionnement des services publics » au sens du règlement du PPRi.

Un projet bloqué par le zonage rouge

Revenons sur les faits de cette affaire. Un porteur de projet souhaitait implanter une centrale photovoltaïque flottante sur un plan d’eau de la commune de Génissac, en Gironde (33) et a déposé à cet effet un permis de construire ²En application des articles L. 422-2, b), et R. 422-2, b), du code de l’urbanisme, le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire d’une centrale photovoltaïque lorsque celle-ci constitue un ouvrage autonome de production d’électricité destinée principalement au réseau ou à des tiers. Cette compétence ne s’applique toutefois pas aux installations photovoltaïques accessoires à une construction, conformément à l’article R. 422-2-1 du même code.

Or, le terrain d’assiette se trouvait en zone rouge du PPRi des Vallées de la Dordogne et de l’Isle (secteur du Libournais) ³Règlement et plan de zonages réglementaires du PPRi « Vallées de la Dordogne et de l’Isle – Secteur du Libournais », juin 2003, c’est-à-dire en zone d’aléa fort où le principe est l’interdiction des constructions nouvelles. Le préfet a d’abord laissé naître un refus implicite le 22 janvier 2023, à compter de la réception du rapport du commissaire enquêteur, avant de confirmer ce rejet par un arrêté exprès du 8 janvier 2024.

Son raisonnement était simple : le projet n’entrait dans aucune des exceptions prévues par le plan.

Saisi par le pétitionnaire, le tribunal administratif de Bordeaux a renvoyé le dossier à la cour administrative d’appel (CAA) de Bordeaux en application de l’article R. 311-6 du code de justice administrative et cette dernière l’a rejeté par un arrêt en date du 17 octobre 2024 ⁴CAA Bordeaux 17 octobre 2024, req. n° 24BX00188, ce qui a conduit la société à se pourvoir en cassation.

En l’occurrence, la société pétitionnaire reprochait à la CAA de Bordeaux de ne pas avoir répondu à l’argument selon lequel une centrale flottante ne serait pas une « construction » au sens du PPRi.

Or, selon la Haute juridiction, cette argumentation n’avait pas été présentée aux juges du fond avant la clôture de l’instruction ⁵CE 2 octobre 2026 Société Centrale Solaire des Nénuphars, req. n° 499779 de sorte qu’elle n’a pas eu à dire si la présente installation posée sur l’eau était ou non, au sens du PPRI, susceptible d’être qualifiée de construction.

Mais en outre et surtout, la société requérante soutenait au visa des dispositions de l’article L. 562-4-2 précité du code de l’environnement que dans la mesure où le préfet dispose de la faculté d’écarter les règles du plan pour des projets solaires non aggravants, il aurait dû, selon elle, se demander à l’occasion de sa demande de permis s’il y avait lieu d’en faire usage, et la cour aurait dû contrôler l’absence d’erreur manifeste d’appréciation dans le refus d’y procéder.

Les dispositions de l’article L. 562-4-2 du code de l’environnement : un pouvoir normatif, pas une dérogation individuelle

Le Conseil d’État, dans sa décision, ferme cette porte. Les dispositions en cause permettent au préfet de définir des exceptions aux règles du plan, mais elles « ne l’habilitent pas à déroger au cas par cas aux règles en vigueur » lorsqu’il statue sur une demande d’autorisation individuelle ⁶CE 2 octobre 2026 Société Centrale Solaire des Nénuphars, req. n° 499779. La cour n’avait donc pas à vérifier si le préfet aurait dû, pour ce projet précis, s’affranchir du PPRi.

La solution se justifie à plusieurs titres. D’abord, le texte organise une véritable procédure d’édiction, avec consultation des élus locaux, motivation et publicité : admettre qu’une exception puisse naître implicitement dans le cadre de l’instruction d’un permis reviendrait à priver ces garanties de toute portée. Ensuite, l’exception a vocation à valoir pour toute personne publique ou privée et à être ensuite intégrée au plan ; elle participe de la définition de la règle, et non de son application à un dossier précis. Enfin, une logique de dérogation individuelle aurait exposé les décisions préfectorales à un risque d’inégalité de traitement entre porteurs de projets placés dans des situations comparables au regard du risque.

Concrètement, le refus de permis opposé sur le fondement du PPRi ne peut pas être contesté au motif que le préfet n’a pas envisagé d’user de son pouvoir d’exception. Le pétitionnaire qui veut s’implanter en zone d’aléa fort doit agir en amont : obtenir l’intervention d’une décision préfectorale générale au titre de l’article L. 562-4-2 ou une modification du PPRi, avant de déposer sa demande ou du moins avant qu’il y soit statué.

« Nécessaire au fonctionnement des services publics » : la puissance comme critère d’appréciation ?

Enfin, la question se posait de savoir, en tout état de cause, si le projet ne pouvait entrer dans le champ d’une dérogation à l’interdiction des constructions nouvelles en zone rouge à savoir celle des « constructions et installations techniques nécessaires au fonctionnement des services publics, et qui ne sauraient être implantées en d’autres lieux » prévue au point 2.2.2 du règlement du PPRi ⁷Règlement du PPRi « Vallées de la Dordogne et de l’Isle – Secteur du Libournais », juin 2003.

Sur ce point, la CAA de Bordeaux avait opéré une distinction que le Conseil d’État approuve. Elle avait admis que la centrale répondait à un besoin collectif, la production d’électricité destinée au public, et qu’elle participait au fonctionnement des réseaux d’énergie. Cependant, elle avait estimé que les pièces du dossier ne démontraient pas que l’installation, compte tenu de sa puissance projetée de 8 à 12 MWc, soit nécessaire au fonctionnement des services publics au sens du PPRi et plus précisément que : « […] si la création d’une centrale photovoltaïque flottante contribue à la satisfaction d’un besoin collectif par la production d’électricité destinée au public et participe ainsi au fonctionnement des réseaux d’énergie, il ne ressort pas pour autant des pièces du dossier, qu’elle serait nécessaire, au regard de sa puissance projetée de seulement 8 à 12 MWc, au fonctionnement des services publics au sens des dispositions précitées du PPRI applicable, et en particulier au service public de l’électricité […] » ⁸CAA Bordeaux 17 octobre 2024, req. n° 24BX00188.

La Haute juridiction y voit une appréciation souveraine des faits, exempte de dénaturation et d’erreur de droit.

Sur ce dernier point, la portée de la décision appelle à la prudence. Le Conseil d’État ne dit pas dans quel sens la puissance aurait dû jouer. Cette grille conduit à s’interroger sur l’opportunité d’un critère quantitatif que ni la loi ni le plan n’explicitent mais le contrôle de cassation étant ici limité à la dénaturation, il serait sans doute excessif d’en déduire qu’une centrale plus puissante aurait nécessairement été admise : la solution reste d’abord une appréciation d’espèce puisque fondée sur l’application d’un PPRi.

Dans cette décision, le Conseil d’Etat rappelle que dès lors que le projet est interdit par le PPRi qui lui est opposable, il est vain de soutenir qu’il pourrait être autorisé parce qu’il ne serait pas dangereux et ce quand bien même le risque d’inondation ne serait pas aggravé et qu’ainsi il ne méconnaîtrait pas l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

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