Retrait d’un acte créateur de droits – Gare au délai en cas d’information par lettre recommandée

CE 30 décembre 2015 Société Polycorn, req. n° 383264 : Rec. CE T.

Le Conseil d’Etat rappelle que, lorsque le retrait d’une décision, telle qu’un permis de construire, ne peut intervenir qu’après observation d’une procédure contradictoire permettant à son bénéficiaire de présenter des observations sur la mesure de retrait envisagée, l’autorité administrative doit mettre en œuvre cette décision de manière à éviter que le bénéficiaire du permis ne soit privé de cette garantie. Dans le cas où le bénéficiaire en est informé par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, l’autorité administrative doit alors tenir compte du délai de quinze jours dont il dispose pour retirer un tel courrier, le délai imparti pour présenter d’éventuelles observations partant de la date de retrait du pli et non de sa date de présentation.

1 La procédure contradictoire doit être effective

Les articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public imposent la motivation de certaines décisions, pour l’essentiel défavorables à leur destinataire.

Depuis l’entrée en vigueur le 1er janvier 2016 du nouveau code des relations entre le public et l’administration ¹⁾Sur ce code, issu de l’ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 et du décret n° 2015-1342 du même jour, voir : http://www.adden-leblog.com/?p=7343, ces dispositions sont devenues les articles L. 211-2 ²⁾« Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent.
A cet effet, doivent être motivées les décisions qui :
1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ;
2° Infligent une sanction ;
3° Subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ;
4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ;
5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ;
6° Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ;
7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l’un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l’article L. 311-5 ;
8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d’une disposition législative ou réglementaire ». et L. 211-3 ³⁾« Doivent également être motivées les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement ». dudit code. L’article L. 211-5 du même code précise que la motivation doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision.

Par ailleurs, l’article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations prévoit que les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de ces textes n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales ; il précise en outre que cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix.

Cette obligation est toutefois écartée dans le cas où il est statué sur une demande ; en cas d’urgence ou de circonstances exceptionnelles ; lorsque le respect de cette procédure serait de nature à compromettre l’ordre public ou la conduite des relations internationales ; et enfin lorsque des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière. L’autorité administrative n’est en outre pas tenue de satisfaire les demandes d’audition abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique.

Là encore, cette disposition a été abrogée le 1er janvier 2016 et transférée dans le code des relations entre le public et l’administration ; il s’agit désormais de ses articles L. 121-1 ⁴⁾« Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable »., L. 121-2 ⁵⁾« Les dispositions de l’article L. 121-1 ne sont pas applicables :
1° En cas d’urgence ou de circonstances exceptionnelles ;
2° Lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l’ordre public ou la conduite des relations internationales ;
3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière ;
4° Aux décisions prises par les organismes de sécurité sociale et par l’institution visée à l’article L. 5312-1 du code du travail, sauf lorsqu’ils prennent des mesures à caractère de sanction.
Les dispositions de l’article L. 121-1, en tant qu’elles concernent les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ne sont pas applicables aux relations entre l’administration et ses agents ». et L. 122-1 ⁶⁾« Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L’administration n’est pas tenue de satisfaire les demandes d’audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique »..

Au nombre des décisions qui ne peuvent être retirées qu’après observation de la procédure contradictoire ainsi instituée figurent notamment les permis de construire, qui sont des décisions créatrices de droits. L’article L. 424-5 du code de l’urbanisme n’autorise à cet égard leur retrait que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois à compter de leur délivrance ⁷⁾« La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire »., énonçant ainsi une règle qui déroge tout à la fois à la jurisprudence ⁸⁾CE Ass. 26 octobre 2001 M. Ternon, req. n° 197018 : Rec. CE p. 497, concl. Séners. et à l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration ⁹⁾« L’administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision »., qui sera applicable au retrait des actes administratifs unilatéraux intervenus à compter du 1er juin 2016 ¹⁰⁾L’article 9 de l’ordonnance du 23 octobre 2015 prévoit que les dispositions du titre IV du livre II du code des relations entre le public et l’administration, qui sont consacrées aux règles de sortie de vigueur des actes administratifs, seront, en ce qu’elles régissent l’abrogation des actes administratifs unilatéraux, applicables à compter du 1er juin 2016 et, en tant qu’elles régissent leur retrait, applicables au retrait des actes administratifs unilatéraux intervenus à compter du 1er juin 2016..

Dans son arrêt du 30 décembre 2015, le Conseil d’Etat rappelle l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme et l’article 24 de la loi du 12 avril 2000, dont il déduit « que la décision portant retrait d’un permis de construire est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de la loi du 11 juillet 1979 ; qu’elle doit, par suite, être précédée d’une procédure contradictoire ».

Surtout, il souligne le fait que « le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les dispositions de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 constitue une garantie pour le titulaire du permis que l’autorité administrative entend rapporter » et juge en conséquence « qu’eu égard à la nature et aux effets d’un tel retrait, le délai de trois mois prévu par l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme oblige l’autorité administrative à mettre en œuvre cette décision de manière à éviter que le bénéficiaire du permis ne soit privé de cette garantie ».

C’est toutefois une conséquence rigoureuse que le Conseil d’Etat déduit de la mise en œuvre de ce principe.

2 Le cas particulier de l’information donnée par LRAR

Dans l’affaire dont a eu à connaître le Conseil d’Etat, la société Polycorn avait obtenu le 7 avril 2010 un permis de construire concernant un bâtiment agricole. Toutefois, par un arrêté du 5 juillet 2010, le maire avait procédé au retrait de ce permis au motif que la construction projetée se situait en zone naturelle de la carte communale, où seules étaient autorisées les constructions nécessaires à l’exploitation agricole, et que le stockage des produits agricoles de cette société ne nécessitait pas un bâtiment d’une telle superficie.

La société avait alors contesté ce retrait devant le tribunal administratif puis devant la cour administrative d’appel de Bordeaux et enfin devant le Conseil d’Etat. L’une des questions qui s’est posée aux juges successifs a été le caractère, suffisant ou non, du délai qui avait été imparti à la société pour présenter ses observations sur la mesure de retrait envisagée.

En effet, le maire l’avait informée par un courrier daté du 16 juin 2010, présenté à son siège social le 18 juin 2010, et lui avait imparti un délai de dix jours pour présenter ses observations. La société n’avait cependant pas obtenu ce pli le jour même et ne l’avait retiré que le 3 juillet 2010, n’y répondant que le 7 juillet.

La cour administrative d’appel a considéré ce délai de dix jours suffisant, en le faisant par ailleurs et surtout courir à compter de la date de présentation du pli recommandé le 18 juin 2010 ¹¹⁾CAA Bordeaux 30 mai 2014 SARL Polycorn, req. n° 12BX03097, point 4 : « Considérant en deuxième lieu, que la Sarl Polycorn fait valoir qu’elle n’a pas disposé d’un délai suffisant pour présenter ses observations avant le retrait de son permis de construire dans la mesure où elle n’a pris connaissance du courrier l’informant de la volonté de la commune de retirer ce permis que le 3 juillet 2010 et n’a pu y répondre avant le 7 juillet 2010, par une lettre que la commune a reçue le 10 juillet suivant ; que cependant, il ressort des pièces du dossier que par un courrier daté du 16 juin 2010, le maire de Hure a informé cette société du fait qu’il envisageait de retirer le permis de construire qui lui avait été accordé le 7 avril 2010 et lui a imparti un délai de dix jours pour présenter ses observations ; que ce courrier a été présenté au siège social de cette société le 18 juin 2010, ce qui lui laissait un délai suffisant pour présenter ses observations avant l’expiration du délai de retrait le 7 juillet suivant ; que la société ne saurait se prévaloir utilement du fait qu’elle a eu connaissance de ce courrier tardivement compte tenu de l’absence de bureau de poste ouvert en permanence à Aillas dès lors qu’il lui appartenait de prendre les dispositions nécessaires pour retirer celui-ci dans de meilleurs délais ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de ce que cet arrêté serait intervenu en méconnaissance du principe du contradictoire ne peut qu’être écarté »..

C’est une toute autre analyse que fait le Conseil d’Etat, après avoir, d’une part, donc jugé que la décision de retrait doit être mise en œuvre de manière à éviter que le bénéficiaire du permis ne soit privé de la garantie constituée par la procédure contradictoire et, d’autre part, rappelé que l’article R. 1.1.6 du code des postes et des communications électroniques prévoit un délai de quinze jours pour retirer au bureau de poste un pli recommandé avec accusé de réception ¹²⁾« Lorsque la distribution d’un envoi postal recommandé relevant du service universel est impossible, le destinataire est avisé que l’objet est conservé en instance pendant quinze jours calendaires. A l’expiration de ce délai, l’envoi postal est renvoyé à l’expéditeur lorsque celui-ci est identifiable »..

Il juge en effet que compte tenu de ce délai de retrait de quinze jours, c’est la date à laquelle le pli recommandé est effectivement remis au bénéficiaire du permis (pour peu qu’il le retire bien durant ce délai de quinze jours) et non celle à laquelle il est présenté sans succès à son adresse qui doit constituer le point de départ du délai imparti au bénéficiaire pour présenter ses observations sur le retrait envisagé. En ne prenant en considération que la date de présentation initiale pour apprécier la suffisance du délai, la cour administrative d’appel a donc commis une erreur de droit ¹³⁾« Considérant que le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les dispositions de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 constitue une garantie pour le titulaire du permis que l’autorité administrative entend rapporter ; qu’eu égard à la nature et aux effets d’un tel retrait, le délai de trois mois prévu par l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme oblige l’autorité administrative à mettre en œuvre cette décision de manière à éviter que le bénéficiaire du permis ne soit privé de cette garantie ; qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu’un courrier en date du 16 juin 2010 a été adressé par le maire de Hure à la société Polycorn par un pli recommandé avec demande d’avis de réception qui lui laissait un délai de quinze jours, prévu par l’article R.1.1.6 du code des postes et des communications électroniques, pour le retirer ; que, dans cette lettre, le maire de Hure informait la société Polycorn qu’il envisageait de rapporter le permis de construire qu’il lui avait accordé le 7 avril 2010, et lui impartissait un délai de dix jours pour présenter ses observations ; qu’il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu’en prenant pour point de départ de ce délai, pour estimer qu’il était suffisant, la date à laquelle le pli a été présenté au siège de la société et non la date à laquelle le courrier lui a été effectivement remis, alors que la société n’a pas négligé de venir retirer celui-ci à l’intérieur du délai de quinze jours mentionné ci-dessus, la cour a commis une erreur de droit »..

Le Conseil d’Etat n’indique pas si, au cas présent, un délai de dix jours est suffisant et renvoie sur ce point le jugement de l’affaire à la cour administrative d’appel ; il se borne à constater que l’on ne peut pas le faire courir de la date à laquelle le pli a été présenté sans succès.

Concrètement, l’autorité administrative qui envisage de retirer un permis de construire (mais la solution est sans doute valable pour toutes les décisions créatrices de droit, a fortiori celles dont le délai de retrait est de quatre mois) et qui envisage d’informer le titulaire du permis par lettre recommandée devra donc prendre en compte l’existence de ce délai de quinze jours durant lequel le courrier peut être retiré pour fixer un délai de réponse suffisant.

En d’autres termes, si l’on retient un délai de, par exemple, quinze jours ¹⁴⁾Dans l’hypothèse où un tel délai serait nécessaire au vu des circonstances de l’affaire. pour permettre au bénéficiaire de présenter ses observations, délai qui devra donc courir à compter de la date à laquelle la lettre lui est effectivement remise, qu’on y ajoute à cet égard le délai de quinze jours de l’article R. 1.1.6 du code des postes et des communications électroniques, et compte tenu par ailleurs de ce que la décision de retrait, si elle est finalement prise, devra parvenir au bénéficiaire avant l’expiration du délai de trois mois ¹⁵⁾CE 13 février 2012 Association Société protectrice des animaux de Vannes, req. n° 351617 : Rec. CE : « Considérant, d’autre part, qu’aux termes du second alinéa de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « Le permis de construire, d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peut être retiré que s’il est illégal et dans le délai de trois mois suivant la date de cette décision » ; que, compte tenu de l’objectif de sécurité juridique poursuivi par le législateur, qui ressort des travaux préparatoires de la loi du 13 juillet 2006 dont ces dispositions sont issues, l’autorité compétente ne peut rapporter un permis de construire, d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, que si la décision de retrait est notifiée au bénéficiaire du permis avant l’expiration du délai de trois mois suivant la date à laquelle ce permis a été accordé »., c’est donc plus d’un mois avant l’expiration de ce délai de trois mois dans lequel le retrait peut être prononcé qu’il faudra envoyer la lettre recommandée.

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