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CE 2 octobre 2026 Ministre de la transition écologique c/ Société CH Bonnegarde, req. n° 504303
Produire de l’électricité renouvelable ne suffit pas à rendre un projet hydroélectrique autorisable. Encore faut-il qu’il soit fait bon usage du site sur lequel il s’implante. Le Conseil d’État admet désormais que le préfet refuse une microcentrale dont le rendement reste en deçà de ce que la ressource permettrait, à la condition que ce motif s’inscrive dans une appréciation d’ensemble.
Les porteurs de projets hydroélectriques ont l’habitude d’être interrogés sur ce que leur ouvrage retire au milieu. Ils le sont plus rarement sur ce que leur ouvrage ne produit pas. C’est pourtant cette seconde question que tranche la décision rendue le 2 octobre 2026 par la Haute Assemblée : l’administration peut-elle refuser un projet au motif qu’il exploite imparfaitement le potentiel énergétique du cours d’eau ?
La réponse est positive, mais assortie d’une réserve dont la portée mérite d’être mesurée.
Un refus préfectoral au cœur d’un contentieux à trois dimensions
La société CH Bonnegarde souhaitait créer une microcentrale alimentée par les eaux du torrent de Bonnegarde, à La Plagne-Tarentaise, en Savoie (73). Le préfet de la Savoie a rejeté sa demande par un arrêté du 26 décembre 2019. Le tribunal administratif de Grenoble a validé ce refus le 13 juin 2023, avant que la cour administrative d’appel (CAA) de Lyon ne prenne le contre-pied de cette analyse : par un arrêt du 12 mars 2025, elle a annulé à la fois le jugement et l’arrêté, et ordonné au préfet de réexaminer le dossier.
La ministre de la transition écologique s’est pourvue en cassation en articulant deux griefs. Le premier, de droit, reprochait à la cour d’avoir exclu du contrôle administratif l’appréciation du caractère optimal de l’installation. Le second, de fait, l’accusait d’avoir dénaturé l’arrêté préfectoral en considérant qu’il ne reposait ni sur l’efficacité énergétique insuffisante du projet, ni sur une mauvaise conciliation des intérêts protégés par le code de l’environnement.
Le Conseil d’État fait droit aux deux moyens, annule l’arrêt et renvoie l’affaire à la CAA de Lyon.
La décision doit être lue à la lumière de l’arrêt censuré. Dans son arrêt du 12 mars 2025, la CAA de Lyon1 avait estimé que l’appréciation de l’optimalité du projet ne relevait pas du contrôle que l’administration devait exercer sur la valorisation économique de l’eau. Le Conseil d’État écarte expressément cette approche. L’apport de la décision du 2 octobre 2026 tient donc d’abord à la clarification, au niveau de la cassation, de l’office de l’administration dans l’examen d’un projet hydroélectrique.
Une solution construite au croisement du droit de l’environnement et du droit de l’énergie
Le raisonnement du juge repose sur l’assemblage de trois séries de dispositions.
Sur le volet environnemental, l’article L. 211-1 du code de l’environnement assigne à la gestion de la ressource en eau un objectif d’équilibre et de durabilité. Parmi les finalités énumérées figurent la valorisation économique de l’eau, notamment pour développer la production d’électricité renouvelable (5°), et la promotion d’un usage efficace et économe de la ressource (6°). Le même article impose de satisfaire ou de concilier des exigences diverses : vie biologique du milieu, libre écoulement des eaux, protection contre les inondations, mais aussi production d’énergie, tourisme ou loisirs.
Sur le volet énergétique, l’article L. 311-5 du code de l’énergie fixe cinq critères de délivrance de l’autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité. Le troisième vise l’efficacité énergétique de l’installation, appréciée par comparaison avec les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable.
Au croisement des deux, les articles L. 312-2 et L. 531-1 du code de l’énergie jouent le rôle de passerelle : l’autorisation délivrée au titre de l’article L. 214-3 du code de l’environnement tient lieu de l’autorisation de l’article L. 511-5 du code de l’énergie, laquelle vaut elle-même autorisation d’exploiter au sens de l’article L. 311-5. Autrement dit, une seule décision absorbe deux logiques. Le préfet qui statue au titre de la police de l’eau statue aussi, nécessairement, au regard des critères posés par le code de l’énergie.
De cette combinaison, le Conseil d’État tire un principe énoncé au considérant 5 :
« Il appartient à l’autorité administrative de tenir compte, d’une part, de la valorisation de l’eau comme ressource économique, en particulier pour le développement de la production d’électricité d’origine renouvelable, qui constitue l’un des objectifs de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau et, d’autre part, de l’efficacité énergétique de l’installation projetée, comparée aux meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable. Par suite, l’autorité administrative peut légalement se fonder, pour rejeter une telle demande, sur la circonstance que l’installation projetée n’exploite pas de manière optimale le potentiel hydroélectrique du site d’implantation, dès lors qu’elle prend également en compte les autres objectifs énoncés à l’article L. 211-1 du code de l’environnement et les autres critères mentionnés à l’article L. 311-5 du code de l’énergie »2.
L’autorité saisie d’une demande portant sur une installation hydraulique doit donc tenir compte à la fois de la valorisation de l’eau comme ressource économique et de l’efficacité énergétique du projet. Elle peut ainsi légalement refuser l’autorisation lorsque l’installation « n’exploite pas de manière optimale le potentiel hydroélectrique du site d’implantation »3.
En jugeant l’inverse, la CAA de Lyon a commis une erreur de droit.
La solution n’est toutefois pas entièrement dépourvue d’antécédents. Dans un arrêt du 11 avril 2019, le Conseil d’État avait déjà censuré l’appréciation du potentiel de production électrique d’un ouvrage hydraulique à l’échelle générale du bassin. Il avait ainsi rappelé que la valorisation de l’eau et du patrimoine hydraulique devait être appréciée en tenant compte du potentiel propre de l’installation concernée4.
La décision du 2 octobre 2026 prolonge cette logique en reconnaissant que le potentiel propre du site peut aussi révéler l’insuffisante efficacité énergétique du projet présenté.
Un motif de refus admis, mais jamais isolé
L’apport de la décision tient autant à ce qu’elle autorise qu’à la limite qu’elle pose. Le refus fondé sur une exploitation sous-optimale n’est légal que si l’administration prend également en compte les autres objectifs de l’article L. 211-1 du code de l’environnement et les autres critères de l’article L. 311-5 du code de l’énergie. L’efficacité énergétique devient ainsi un élément de la pesée, non un critère qui dispenserait de la faire.
Cette précision a des conséquences concrètes. Un projet peut délibérément renoncer à capter tout le potentiel d’un torrent pour préserver la faune aquatique ou maintenir un écoulement suffisant. Dans une telle hypothèse, la moindre production n’est pas un défaut de conception mais le prix d’une conciliation que le code de l’environnement impose lui-même. Le préfet qui s’en tiendrait au seul rendement, sans examiner ce qui le justifie, s’exposerait à la censure. À l’inverse, un projet moins productif sans raison environnementale identifiable pourra être écarté.
Cette lecture est cohérente avec la jurisprudence qui refuse de faire prévaloir automatiquement l’objectif de développement de l’hydroélectricité sur les exigences de protection du milieu. La CAA de Toulouse a ainsi admis le refus d’une microcentrale lorsque le projet portait atteinte à la continuité écologique et n’était pas compatible avec les règles du SAGE applicable5. De même, la CAA de Lyon a jugé que les objectifs de production d’énergie renouvelable ne faisaient pas obstacle au refus d’un projet dont les dispositifs et les données hydrologiques ne permettaient pas de garantir la continuité écologique du cours d’eau6.
La décision éclaire également la méthode d’évaluation. Le critère du 3° de l’article L. 311-5 du code de l’énergie est comparatif par nature, puisqu’il se mesure aux meilleures techniques disponibles. Le Conseil d’État en tire une conséquence pragmatique au considérant 7 :
« En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le refus opposé par le préfet de la Savoie à la société CH Bonnegarde est fondé sur l’insuffisante efficacité énergétique de l’installation projetée, révélée notamment, ainsi qu’il était loisible à l’administration de le relever, par l’existence d’un projet concurrent dont celle-ci avait eu connaissance »7.
L’administration pouvait s’appuyer sur l’existence d’un projet concurrent dont elle avait connaissance pour révéler l’insuffisance du dossier de la société, rejoignant la position exprimée par le rapporteur public dans ses conclusions sur l’affaire8. Le projet rival sert ici d’étalon. Il ne prouve pas à lui seul l’insuffisance, mais la rend visible.
C’est précisément ce que la CAA de Lyon avait manqué. En lisant dans l’arrêté préfectoral un refus étranger à toute considération d’efficacité énergétique et de conciliation des intérêts en présence, elle en a, selon le Conseil d’État, dénaturé le sens. La cassation repose donc sur un double constat : la cour s’est trompée sur la règle applicable, et elle s’est trompée sur ce que le préfet avait réellement décidé.
Conclusion
Cette solution intéresse au premier chef les petites installations hydroélectriques de montagne, mais le raisonnement, fondé sur des dispositions générales, n’est pas limité à cette catégorie d’ouvrages.
Pour les porteurs de projet, l’enseignement est double. D’abord, le dimensionnement de l’ouvrage devient un enjeu d’instruction à part entière : un dossier qui laisse inexploitée une part significative du potentiel du site doit en expliquer les raisons. Ensuite, la présence d’un concurrent sur le même cours d’eau constitue un facteur de risque, puisque son projet pourra servir de point de comparaison. Il est donc prudent de documenter, dès la demande, les choix techniques retenus et leur articulation avec les autres exigences de l’article L. 211-1 du code de l’environnement.
Pour l’administration, la réserve posée par le Conseil d’État appelle une motivation qui fasse apparaître la mise en balance. Un refus centré exclusivement sur le rendement, sans référence aux autres objectifs de la gestion équilibrée de l’eau ni aux autres critères du code de l’énergie, se prêterait à la critique.
Plusieurs questions restent néanmoins ouvertes. La décision ne précise pas à partir de quel écart une installation cesse d’être « optimale », ni les conditions dans lesquelles les éléments d’un projet concurrent peuvent être opposés au demandeur.
En définitive, cette décision rappelle que la ressource en eau n’est pas un bien que l’on mobilise à moitié. Lorsqu’un cours d’eau est équipé d’une installation hydroélectrique, il doit l’être au mieux de ses capacités, dans les limites que fixe la protection du milieu. C’est cette exigence de cohérence des projets, plutôt qu’une simple course au rendement des sites, que consacre le Conseil d’État.
