Travaux sur un bâtiment existant : la charge de la preuve de l’irrégularité de travaux anciens ne pèse pas sur le pétitionnaire

CE 30 juillet 2026, req. n° 497783

Déposer une demande de permis de construire pour surélever ou agrandir un bâtiment existant, parfois ancien, expose le pétitionnaire à un risque que l’administration refuse de la délivrer ou, à défaut, qu’elle soit contestée au motif que le bâtiment aurait fait l’objet de modifications qui n’ont jamais été autorisées. Le débat se déplace donc sur la possibilité d’apporter la preuve de certains faits puisque matériellement les témoins ont disparu ou que les archives sont lacunaires.

Dans une décision d’espèce du 30 juillet 2026, fichée « C », la Haute Juridiction apporte un point de précision en estimant que cette question ne doit pas nécessairement se retourner contre le pétitionnaire.

Il faut dire que la question de la régularisation de travaux anciens non autorisés a connu depuis la jurisprudence de principe « Thalamy » plusieurs précisions.

Aux termes de cette décision de principe, le Conseil d’État a rappelé :

« (…) il appartenait au propriétaire de présenter une demande portant sur l’ensemble des éléments de construction qui ont eu ou qui auront pour effet de transformer le bâtiment tel qu’il avait été autorisé par le permis primitif. Le maire ne pouvait légalement accorder dans ces conditions un permis portant uniquement sur un élément de construction nouveau prenant appui sur une partie du bâtiment construite sans autorisation ». ¹⁾CE 9 juillet 1986 Thalamy, req. n° 51172

Plus récemment, la jurisprudence a précisé le champ d’application de cette obligation d’inviter le pétitionnaire à solliciter un permis de régularisation même dans le cas où les éléments de construction faisant l’objet des travaux nouveaux ne prennent pas directement appui sur une partie de la construction réalisée sans autorisation. ²⁾CE 13 décembre 2013 Mme A et a., req. n° 349081 : Rec. CE Tables

En application de ces décisions, le pétitionnaire est donc invité – sinon obligé – à régulariser complètement une construction existante irrégulière avant de pouvoir envisager d’y réaliser des modifications en exécution d’une nouvelle décision d’urbanisme, laquelle devra donc porter sur les travaux irréguliers antérieurs maintenus et ceux nouvellement envisagés, et dont la légalité sera appréciée pour le tout à la date à laquelle l’autorité compétente en matière d’urbanisme se prononce sur l’autorisation.

Cette règle ne s’applique cependant que si l’irrégularité passée existe. Tout dépend donc d’un état de fait préalable : les travaux anciens ont-ils réellement été réalisés dans des conditions irrégulières ?

C’est sur ce point que la décision commentée apporte d’utiles précisions.

Un permis annulé à cause d’une transformation remontant à 1964

Dans cette affaire, le propriétaire d’une parcelle à Maisons-Laffitte (Yvelines) avait obtenu, par un arrêté du 17 mai 2019, un permis de construire l’autorisant à surélever de deux niveaux d’habitation un bâtiment abritant un garage.

Saisi par un voisin, le tribunal administratif de Versailles a annulé ce permis le 18 février 2022 au motif qu’il aurait dû porter, outre la surélévation, sur la transformation plus ancienne datant de 1964, d’un ancien cellier converti en garage jamais autorisé.

La cour administrative d’appel de Versailles a confirmé le jugement, le 11 juillet 2024, en relevant que le pétitionnaire n’établissait pas que la transformation de 1964 ne s’était pas accompagnée du percement d’une ouverture plus large destinée au passage d’un véhicule.

C’est ce raisonnement que le propriétaire a soumis à la Haute Assemblée.

Le pétitionnaire n’a pas à prouver l’absence d’irrégularité

Le Conseil d’État considère que la cour a commis une erreur de droit en faisant peser sur le propriétaire « la charge d’établir l’inexistence d’un élément de fait ». Exiger de lui qu’il démontre que la transformation de 1964 ne s’était pas accompagnée d’un percement plus large revenait à lui demander la preuve d’un fait négatif, pratiquement impossible à rapporter pour des travaux vieux de plus de soixante ans.

La Haute juridiction rappelle l’office du juge administratif dans une telle situation.

En l’occurrence, il lui appartenait de former sa conviction sur la réalité du percement au vu des éléments versés au dossier par les parties, et, le cas échéant, en faisant usage de ses pouvoirs généraux d’instruction. Le juge ne peut donc pas se contenter de constater que le pétitionnaire n’a pas levé un doute. Il doit apprécier si l’irrégularité alléguée est établie, en confrontant les pièces produites par chacun et en ordonnant, si nécessaire, des mesures d’instruction.

Cette formulation mérite d’être lue avec précision. Le Conseil d’État n’affirme pas que la preuve incombe, en tant que telle, au voisin requérant ou à l’administration. Il s’inscrit dans la logique d’une procédure inquisitoire, où la question de fait est tranchée au regard de l’ensemble du dossier et non par l’application mécanique d’une règle de charge de la preuve.

En pratique, toutefois, celui qui invoque une irrégularité ancienne ne peut pas se borner à l’affirmer en laissant au pétitionnaire le soin de la réfuter : si le dossier ne permet pas au juge de se convaincre de sa réalité, l’argument ne peut prospérer sur la seule carence du porteur de projet.

L’arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles est en conséquence annulé et l’affaire lui est renvoyée.

Conclusion

D’une certaine manière, cette décision apporte une garantie appréciable aux propriétaires et aux pétitionnaires : l’incertitude sur l’histoire d’un bâtiment ne suffirait pas à fragiliser leur autorisation, faute pour le juge de pouvoir exiger d’eux une preuve impossible.

Mais elle ne supprime pas pour autant le risque. Si les éléments du dossier établissent qu’une transformation ancienne a été réalisée sans autorisation alors qu’elle en requérait une, l’obligation de présenter une demande portant sur l’ensemble du bâtiment s’appliquera pleinement, avec la difficulté éventuelle d’obtenir la régularisation de l’existant.

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