Utiles précisions du Conseil d’Etat s’agissant de la substitution de base légale en matière de participations d’urbanisme ou comment le juge sauve la collectivité pour qu’elle n’ait pas à restituer une participation pour équipements publics

CE 12 juillet 2013, Commune de Chasse-sur-Rhône, req. n° 348967

Par cet arrêt, qui sera mentionné aux tables du Recueil Lebon, le Conseil d’Etat se prononce sur l’application de la technique dite de substitution de base légale dans le cadre du contentieux des participations d’urbanisme.

Les titulaires d’une autorisation de lotir ont contesté devant le juge administratif la participation qui avait été mise à leur charge sur le fondement d’un programme d’aménagement d’ensemble (PAE) ¹⁾A noter que les dispositions relatives au PAE ont été abrogées par la loi n°2010-1658 du 29 décembre 2010 réformant la fiscalité de l’aménagement, entrée en vigueur le 1er mars 2012. Il n’en reste pas moins que l’ancien article L. 332-9 du Code de l’urbanisme reste applicable dans les secteurs des communes où un PAE a été institué antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi, et ce jusqu’à ce que le Conseil municipal décide de clore ledit PAE. à l’occasion de la délivrance de leur autorisation.

Estimant que le PAE ne répondait pas aux conditions posées par l’article L. 332-9 du code de l’urbanisme, privant ainsi de base légale la contribution mise à la charge des lotisseurs, la Cour administrative d’appel a donné raison à ces derniers en les déchargeant des participations sollicitées.

Consciente de la fragilité du PAE en question, la Commune avait invoqué, au cours de cette même instance, une substitution de base légale au profit des dispositions de l’article L. 332-15 du code de l’urbanisme relatif au financement des équipements propres au lotissement.

Cette argumentation a toutefois été écartée par le juge d’appel refusant la substitution face au pouvoir d’appréciation de l’administration au motif « qu’il ne résulte pas de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision et aurait imposé aux consorts A les mêmes obligations, excédant celles qui peuvent normalement être imposées en application des dispositions précitées de l’article L. 332-15 du code de l’urbanisme, si elle s’était initialement placée dans le cadre de l’application de cet article ».

Le Conseil d’Etat censure pour erreur de droit cette décision en jugeant qu’il est « possible à l’administration, lorsqu’elle a pris une décision sur un fondement juridique erroné, de demander une substitution de base légale ». Et, d’ajouter « lorsque le juge du plein contentieux, saisi d’une demande tenant à la décharge d’une participation d’urbanisme, constate que la décision prévoyant le versement de cette participation aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d’appréciation, sur le fondement d’un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, il peut, le cas échéant d’office, substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l’intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l’application du texte sur le fondement duquel la participation aurait dû lui être demandée ».

On retrouve ici la condition tenant aux garanties de l’administré. Ainsi, le juge doit vérifier que la même décision aurait pu être prise sur le fondement du texte substitué, dans le cadre d’un même pouvoir d’appréciation sans que l’intéressé de garantie ait été privé des garanties dont est assortie l’application du texte sur le fondement duquel la participation aurait dû lui être demandée ²⁾CE sect. 3 déc. 2003, Préfet de la Seine-Maritime, req. n° 240267, Rec. CE 2003, p. 479..

On peut citer un précédent aux circonstances proches s’agissant d’une participation pour réalisation d’équipements publics exceptionnels de l’article L. 332-8 du Code de l’urbanisme, le Conseil d’Etat ayant rejeté le pourvoi, les juges du fond ayant correctement fait application de la substitution de base légale ³⁾CE 7 juillet 2010, EARL des Noels, req. n°311477, Lebon T. En l’espèce, le juge administratif avait favorablement accueilli une demande de substitution de base légale pour une participation exigée d’un constructeur sur le fondement de l’article L. 332-8 du Code de l’urbanisme au profit de l’article L. 332-15 du Code de l’urbanisme..

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