Publication de la circulaire du 21 décembre 2018 de présentation des dispositions d’application immédiate de la loi Elan

Circulaire du 21 décembre 2018 de présentation des dispositions d’application immédiate de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (Elan)
Une circulaire conjointe des ministères de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, et de la Ville et du Logement1, publiée au Bulletin officiel le 7 janvier 20192, présente de façon simplifiée les principales dispositions de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (dite loi « ELAN »). Cette circulaire est d’application immédiate.

Pour mémoire, la loi ELAN, ayant déjà fait l’objet de plusieurs articles au sein de notre blog3, contient des dispositions importantes qui concernent les champs du foncier, de l’aménagement, de l’urbanisme et de la construction mais aussi les politiques locales de l’habitat, les politiques d’inclusion et d’insertion par le logement, les relations entre les propriétaires et les locataires, le droit des copropriétés, la lutte contre l’habitat indigne.

La circulaire du 21 décembre 2018 appelle plusieurs observations.

D’une part, la circulaire identifie dans ses deux annexes les dispositions d’application immédiate de la loi, ainsi que celles qui nécessitent un texte d’application, avec les échéances prévues pour leur publication.

La plupart des dispositions sont d’application immédiate, ou bien sont en vigueur depuis le 1er janvier 2019.

D’après la circulaire, à l’inverse, près de 65 articles nécessitent des textes règlementaires d’application (décrets, parfois complétés par des arrêtés), et n’entreront en vigueur qu’après leur parution. Compte tenu des regroupements prévus entre certains textes, le nombre de décrets d’application attendus s’élève à environ 70.

Sont également prévues dix habilitations à légiférer par ordonnances sur des sujets qui nécessitent un travail législatif plus approfondi (notamment en droit de la copropriété) et seront publiés dans des délais compris entre six et vingt-quatre mois.

Feront notamment l’objet d’une ordonnance l’actualisation, la clarification, la simplification et les compléments relatifs au régime juridique des schémas d’aménagement régional (SAR), ainsi que la simplification de la hiérarchie des normes applicable aux documents d’urbanisme et l’adaptation du contenu des SCoT.

Certaines mesures spécifiques pourront aussi faire l’objet de circulaires ou d’instructions dédiées ultérieures.

D’autre part, pour les prochains mois, le gouvernement souhaite attirer l’attention sur certaines thématiques importantes, parmi lesquelles :

  • Les Projets Partenariaux d’Aménagement (PPA) et les Grandes Opérations d’Urbanisme (GOU) : « Vous nous aviez fait remonter au 1er semestre 2018 les PPA potentiels qui vous paraissaient pouvoir émerger sur votre territoire. Vous vous attacherez désormais à identifier plus précisément avec les collectivités si les projets d’aménagement structurants de leur territoire justifient et se prêteraient à ces nouvelles formes de contractualisation entre l’Etat, les collectivités et divers autres partenaires publics et privés. La gouvernance partagée du projet, susceptible de concourir à sa mise en œuvre plus rapide, grâce à une meilleure coordination des acteurs et des procédures, les dispositifs d’innovations et d’accélération de certaines procédures, comme celles relatives aux cessions foncières, pourraient en effet intéresser les collectivités porteuses de dynamiques d’aménagement, au bénéfice du développement du logement et des activités économiques. » ;
  • Les Opérations de Revitalisation des Territoires (ORT) : « l’outil des Opérations de Revitalisation des Territoires (ORT) accompagnera naturellement la mise en œuvre du programme « Acton Cœur de Ville » (ACV), mais ne s’y limite pas et pourra être mobilisé plus largement. Il permet par exemple de mettre en œuvre, pour une durée limitée, des mesures de contrôle du développement commercial périphérique afin de conforter une dynamique de requalification de centres anciens dégradés. Il va notamment être complété dans le cadre de la loi de finances 2019 d’un dispositif de soutien à l’investissement locatif dans le parc de logements anciens, qui participera à la rénovation du parc ancien de la commune. Il convient donc d’engager dès à présent la mobilisation des villes moyennes et centres bourgs de votre territoires désireux de développer une dynamique de projet urbain pour leur centre ancien afin de mettre éventuellement en place une ORT.».

Le gouvernement invite également à la mobilisation des réseaux locaux, collectivités, professionnels et autres parties prenantes pour accompagner la mise en œuvre de ces nouvelles dispositions et en promouvoir l’utilisation, et demande à être informé des difficultés éventuellement rencontrées.

Cet état des lieux général étant dressé, reprenons les mesures d’application immédiate et celles qui nécessitent des textes réglementaires d’application d’après la circulaire.

Nous nous intéresserons en priorité dans cet article, aux dispositions de la loi ELAN relatives aux domaines du foncier, de l’aménagement, de l’urbanisme et de la construction.

  1. Les mesures d’application immédiate

L’annexe I de la circulaire regroupe les mesures d’application immédiate en matière d’aménagement et foncier ; urbanisme et cadre de vie ; politiques locales de l’habitat ; politiques sociales du logement, et lutte contre les marchands de sommeil ; hébergement ; organisme de logement social ; attribution des logements sociaux ; rapports locatifs, observation et encadrement des loyers ; droit de la copropriété ; droit de la construction ; couverture numérique du territoire.

En premier lieu, en matière d’aménagement et foncier, sont détaillées :

  • Les mesures relatives aux contrats de projet partenarial d’aménagement (PPA), aux grandes opérations d’urbanisme (GOU) et aux opérations d’intérêt national (OIN).

Les nouveaux outils partenariaux d’aménagement permettent en particulier de mobiliser des outils spécifiques, tels que la procédure qui permet à l’Etat de céder à l’amiable des terrains bâtis ou non bâtis de son domaine privé. Les dispositions relatives aux compétences des établissements publics d’aménagement (EPA) sont également complétées ;

  • Les mesures relatives à la simplification de la réalisation des opérations d’aménagement et de construction, concernant notamment :
  • l’élargissement du bénéfice de l’expérimentation dite du « permis d’innover» aux projets soumis à tout type d’autorisation d’urbanisme et situés dans une GOU ou dans une ORT,
  • les modalités de participation du public par voie électronique et les procédures et outils de financement des équipements publics  en ZAC ;
  • Les mesures relatives à la mobilisation du foncier public et privé, en vue de la réalisation d’opération d’aménagement et de construction, concernant notamment :
  • les modalités de cession des biens ayant fait l’objet d’un bail réel solidaire (BRS),
  • le régime du droit de préemption urbain, ou
  • l’élargissement des compétences des EPF locaux ;
  • La transformation de la « foncière publique solidaire », grâce au lancement du nouvel outil dénommé « Tonus Territoires», visant à soutenir la production de logements sociaux en investissant dans des opérations en démembrement de propriété.

En deuxième lieu, en matière d’urbanisme et cadre de vie, sont listées :

  • Les mesures relatives aux procédures d’urbanisme et aux documents de planification, concernant notamment :
  • l’assouplissement des modalités de transformations de bureaux en logements,
  • le renforcement de la lutte contre l’étalement urbain et la favorisation de la densification,
  • la précision des critères de définition du caractère exceptionnel des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées (STECAL),
  • la durée de remise en vigueur des plans d’occupation des sols (POS) suite à l’annulation ou à la déclaration d’illégalité d’un PLU, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale intervenant après le 31 décembre 2015, ou encore
  • la possibilité de construire dans les secteurs non constructibles des cartes communales et en dehors des parties urbanisées des communes soumises au règlement national d’urbanisme (RNU) ;
  • Les règles d’urbanisme relatives au littoral ;
  • Les mesures relatives aux autorisations d’urbanisme, concernant notamment :
  • le recours de l’autorité compétente en droit des sols (ADS) contre l’avis de l’architecte des bâtiments de France (ABF),
  • le certificat d’urbanisme,
  • le différé de caractère exécutoire pour l’ensemble des autorisations environnementales ;
  • Les mesures relatives aux lotissements ;
  • Les mesures relatives au contentieux de l’urbanisme.

Entré en vigueur le 1er janvier 2019, l’article 80 vise à « sécuriser les autorisations de construire, accélérer les délais de jugements et mieux sanctionner les recours abusifs », rappelle la circulaire qui liste les articles du code de l’urbanisme ainsi modifiés ;

  • Les mesures relatives au commerce et à l’aménagement commercial : Ainsi, le ministère liste dans les mesures d’application immédiate : « L’article L.752-6 du code de commerce, modifié par le I de l’article 166, complète à compter du 1er janvier 2019 les critères d’examen des projets commerciaux, notamment la contribution du projet à la préservation du tissu urbain en centre-ville. L’analyse d’impact du projet sur l’animation, le développement économique et l’emploi du centre-ville et démontrant, le cas échéant, l’impossibilité de s’implanter sur une friche existante, introduite par le II du même article 166, doit désormais être produite par le porteur de projet. Des précisions sur la manière de faire seront très vite apportées. » (Nous verrons dans la seconde partie sur les mesures nécessitant un décret que ces dispositions y figurent également…)
  • Les mesures relatives aux jeux olympiques et paralympiques, avec notamment le dispositif du « permis à double état».

En troisième lieu, en matière de revitalisation des centres-villes, le nouvel outil à disposition des élus engagés dans la revitalisation de leur centre-ville pour conduire un projet urbain, économique et social contractualisé via une convention signée notamment avec l’État et ses agences, à savoir l’opération de revitalisation de territoire (ORT), se substitue à l’opération de requalification des quartiers anciens dégradés, créée par la loi Égalité et citoyenneté, qui disparaît ainsi du code.

Cet outil offre également la possibilité d’instaurer le droit de préemption urbain renforcé, ainsi que d’instaurer un droit de préemption ou sa délégation sur les fonds artisanaux ou de commerce, les baux commerciaux et les terrains faisant l’objet de projet d’aménagement commercial.

En quatrième lieu, en matière de droit de la construction, sont listées :

  • Les modifications des règles relatives aux VEFA ;
  • Les mesures relatives à l’usufruit locatif intermédiaire ;
  • Les mesures relatives au contrôle des règles de la construction ;
  • Les mesures relatives au secteur du bâtiment et à la transition écologique.
  1. Les dispositions nécessitant un texte d’application

L’annexe II de la circulaire regroupe les dispositions nécessitant un texte d’application en matière d’aménagement et foncier ; urbanisme ; restructuration du secteur du logement social ; loyers et attributions dans le logement social ; politiques de l’habitat ; revitalisation des centres-villes ; politiques sociales du logement et hébergement ; droit de la copropriété ; polices spéciales de l’habitat et lutte contre l’habitat indigne ; marché locatif privé – régulation et outils de connaissance ; règlementation de la construction.

En premier lieu, en matière d’aménagement et foncier :

  • Un texte d’application portera sur les dispositions relatives aux établissements publics fonciers locaux et les procédures en ZAC. Les mesures seront effectives au second trimestre 2019.
  • Deux décrets sont prévus concernant les modalités de cession des terrains de l’Etat pour la réalisation d’opérations d’aménagement ou de construction, et un projet de texte sera prochainement mis en concertation concernant l’exercice du droit de priorité dont bénéficient les communes et les intercommunalités pour acquérir en priorité les terrains cédés par l’État.

En deuxième lieu, en matière d’urbanisme :

  • Plusieurs textes d’application concerneront l’instruction des permis de construire, notamment leur dématérialisation, et la transmission de certaines données entre administrations.
  • Un décret doit être pris pour l’adaptation de la loi Littoral, afin que le dispositif soit en vigueur au début du second trimestre 2019.
  • Il sera procédé par décret en Conseil d’État avant le début du 2ème trimestre 2019, sous le pilotage conjoint des ministères en charge de la culture et du logement, afin de préciser certaines procédures relatives à l’avis de l’ABF.

En troisième lieu, en matière de revitalisation des centres-villes, de nombreuses dispositions réglementaires sont nécessaires ou utiles pour le développement des ORT, même si celles-ci peuvent être conclues dès la promulgation de la loi :

  • Un premier décret en Conseil d’État, applicable dès le début du 2ème trimestre 2019, permettra d’introduire la possibilité pour l’Anah de conduire des expérimentations pour encourager l’innovation et de financer de nouveaux bénéficiaires dans le cadre du dispositif immobilier et foncier en ORT, notamment certains établissements publics et certains organismes de logement social.
  • Un second décret en Conseil d’État permettra de prendre, au cours du 2ème trimestre 2019, les dispositions réglementaires appelées par l’article 157 de la loi ainsi que les autres dispositions relatives à l’équipement commercial (articles 163, 164, 166, 168 et 171). « Il s’agit notamment
    • De fixer les conditions de publicité des projets commerciaux qui bénéficient d’une dispense d’exploitation commerciale (AEC) en centre-ville d’ORT et de définir les modalités d’application du dispositif de suspension de l’examen en CDAC des projets commerciaux situés en périphérie d’ORT ;
    • De préciser certaines conditions de mise en œuvre des nouvelles dispositions relatives aux commissions départementales d’aménagement commercial ;
    • D’adapter la réglementation à la nouvelle rédaction de l’article L.752-1 du code de commerce pour ce qui concerne l’organisation du démantèlement et la remise en état des terrains d’assiette en cas de cessation d’une activité bénéficiant d’une AEC, afin de permettre l’installation d’une nouvelle activité ;
    • D’apporter toute précision utile à l’élaboration de l’analyse d’impact introduite à l’article 166 et désormais nécessaire pour se prononcer sur une demande d’AEC ;
    • De préciser les modalités d’application de l’article L.752-23 du code de commerce relatif au respect de l’autorisation d’exploitation commerciale ;
    • Si nécessaire, d’adapter la parte réglementaire du code de commerce (et celle du code de l’urbanisme) pour y préciser le ou les cas qui autorisent un passage direct en commission nationale d’aménagement commercial (CNAC).»

Enfin, en matière de règlementation de la construction, de nombreux décrets sont à venir. Nous pouvons citer pour exemple :

  • Un décret qui précisera les conditions de mise en œuvre des obligations d’économie d’énergie sur le secteur tertiaire avant la fin du 2ème trimestre 2019.
  • Un décret en Conseil d’État qui précisera les modalités d’application du carnet numérique du logement, de manière à être applicables au début du 3ème trimestre 2019.
  • Un décret en Conseil d’État qui adoptera les dispositions pour la prise en compte de la dimension environnementale dans les constructions neuves dans le cadre de la future réglementation RE 2020, pour qu’elles soient publiées au 1er semestre 2020.
  1. Cosignée par Jacqueline Gourault et Julien Denormandie. []
  2. NOR : LOGL1835604C. []
  3. Veille du 20 septembre 2018, Veille du 15 octobre 2018, Veille du 15 novembre 2018, Veille du 16 novembre 2018, Veille du 4 décembre 2018, Veille du 17 décembre 2018, Veille du 20 décembre 2018, Veille du 10 janvier 2019. []