Conciliation de l’économie des moyens et du choix du motif retenu par le juge de l’excès de pouvoir en cas de demande d’injonction au titre de l’article L. 911-1 ou L. 911-2 du code de justice administrative

CE 5 avril 2019 M. U…F.. et autres, req. n° 420608 : publié au recueil Lebon

1          Contexte du pourvoi

En l’espèce, M. F…et autres, en leur qualité de propriétaires membres de l’association foncière urbaine autorisée « Les jardins de Sérignan », ont demandé au président de cet établissement public administratif (EPA) la communication de différents documents relatifs à l’activité de l’association.

En l’absence de réponse, ils ont saisi la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) d’un recours administratif préalable obligatoire (RAPO) qui, le 5 novembre 2015, a émis un avis favorable à la communication de l’ensemble des documents sollicités.

A la suite du refus implicite né du silence gardé par le président de l’association foncière urbaine, M. F. et autre ont formé un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif de Montpellier en vue d’obtenir, d’une part, l’annulation du refus implicite de communiquer les documents sollicités, et d’autre part, d’enjoindre au président de l’EPA de communiquer ces documents.

Par un jugement du 13 mars 2018, le tribunal administratif (TA) de Montpellier statuant en dernier ressort a annulé les décisions implicites portant refus de communication de ces documents mais rejeté les conclusions des requérants tendant à ce qu’il soit enjoint à l’association de les leur communiquer dans un délai d’un mois sous astreinte.

Les requérants se pourvoient en cassation contre ce jugement en tant qu’il n’a pas fait droit à leurs conclusions à fin d’injonction.

2          Décision du Conseil d’État

Par un arrêt rendu le 5 avril 2019, le Conseil d’État annule le jugement du TA de Montpellier en tant qu’il rejette les conclusions des requérants à fin d’injonction sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative (CJA) et enjoint à l’association foncière urbaine de communiquer les documents sollicités aux requérants dans un délai de un mois à compter de la notification de la décision, sous astreinte.

Cet arrêt s’inscrit dans le mouvement de l’arrêt de Section Société Eden (CE Sect. 21 décembre 2018 Société Eden, req. n° 409678 : Publié au Recueil Lebon) sur la possibilité de hiérarchiser les moyens au soutien de ses demandes en fonction de la cause juridique correspondant à la demande principale et à la demande subsidiaire du requérant.

2.1 Par principe, le juge n’est pas obligé de se prononcer sur tous les moyens dès lors qu’il estime qu’un des moyens soulevés devant lui est de nature à justifier l’annulation de la décision attaquée. Cette solution est rappelée par le Conseil d’État en l’espèce :

« 3. Le motif par lequel le juge de l’excès de pouvoir juge fondé l’un quelconque des moyens de légalité soulevés devant lui ou des moyens d’ordre public qu’il relève d’office suffit à justifier l’annulation de la décision administrative contestée. Il s’ensuit que, sauf dispositions législatives contraires, le juge de l’excès de pouvoir n’est en principe pas tenu, pour faire droit aux conclusions à fin d’annulation dont il est saisi, de se prononcer sur d’autres moyens que celui qu’il retient explicitement comme étant fondé. ».

Ce principe dit de « l’économie des moyens » signifie que, alors qu’un jugement de rejet doit se prononcer sur tous les moyens invoqués, un jugement d’annulation peut simplement exposer les raisons pour lesquelles l’un des moyens est fondé, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres ni avoir à justifier pourquoi ce moyen a été préféré à tel autre, qui pourrait pourtant être également fondé.

Au cas d’espèce, le TA de Montpellier a fait droit à leur demande en annulant la décision pour un motif de légalité externe. Comme le rappelle ici le Conseil d’État :

« 4. La portée de la chose jugée et les conséquences qui s’attachent à l’annulation prononcée par le juge de l’excès de pouvoir diffèrent toutefois selon la substance du motif qui est le support nécessaire de l’annulation. C’est en particulier le cas selon que le motif retenu implique ou non que l’autorité administrative prenne, en exécution de la chose jugée et sous réserve d’un changement des circonstances, une décision dans un sens déterminé. Il est, à cet égard, loisible au requérant d’assortir ses conclusions à fin d’annulation de conclusions à fin d’injonction, tendant à ce que le juge enjoigne à l’autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, ou à ce qu’il lui enjoigne de reprendre une décision dans un délai déterminé, sur le fondement de l’article L. 911-2 du même code. ».

Or en excès de pouvoir, une annulation pour motif de légalité externe implique seulement le réexamen de la demande alors qu’une annulation pour motif de légalité interne peut contraindre l’administration de se placer en position de « compétence liée post-juridictionnelle »1.

Or, dans le cas d’espèce, les requérants avaient déjà obtenu de la CADA un avis favorable à la communication de l’ensemble des documents sollicités de sorte que ce qu’ils recherchaient réellement par leur recours contentieux n’était pas un réexamen par l’autorité administrative de leur situation, mais la communication concrète des documents, c’est-à-dire que la juridiction enjoigne à l’administration de prendre une décision dans un sens déterminé sur le fondement des dispositions de l’article L. 911-1 du CJA.

2.2 C’est pour cela que le Conseil d’État a considéré dans l’arrêt de Section Société Eden précité que:

  • d’une part, lorsqu’il annule une décision administrative alors que plusieurs moyens sont de nature à justifier l’annulation et que le requérant, a développé des conclusions à fin d’annulation et des conclusions à fin d’injonction tendant à ce que le juge enjoigne à l’autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, d’examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l’injonction demandée. Il en va également ainsi lorsque des conclusions à fin d’injonction sont présentées à titre principal sur le fondement de l’article 911-1 du code de justice administrative et à titre subsidiaire sur le fondement de l’article L. 911-2 ;
  • d’autre part, lorsque le requérant choisit de hiérarchiser, avant l’expiration du délai de recours, les prétentions qu’il soumet au juge de l’excès de pouvoir en fonction de la cause juridique sur laquelle reposent, à titre principal, ses conclusions à fin d’annulation, il incombe au juge de l’excès de pouvoir de statuer en respectant cette hiérarchisation, c’est-à-dire en examinant prioritairement les moyens qui se rattachent à la cause juridique correspondant à la demande principale du requérant.
  1. M. Guyomar et B. Seiller, Droit du contentieux administratif, Dalloz, coll. Hypercours, 3e édition, § 923. []