Le Conseil d’Etat enjoint à l’Etat de cesser l’utilisation des drones pour surveiller les rassemblements dans Paris et de prendre des mesures strictement proportionnées pour encadrer les rassemblements dans les lieux de culte

CE 18 mai 2020 la Quadrature du Net et la Ligue des droits de l’Homme, req. n°s 440442, 440445

CE 18 mai 2020 association Civitas et autres,req. n°s 440366, 440380, 440410, 440531, 440550, 440562, 440563, 440590

Après avoir rejeté nombre de requêtes de référé-liberté enregistrées depuis le début de la crise sanitaire, le Conseil d’Etat fait, dans le cadre des ordonnances commentées, droit aux conclusions de l’association la Quadrature du net et de la Ligue des droits de l’homme concernant la surveillance par drones dans Paris et celles de plusieurs particuliers, associations et d’un parti politique chrétiens concernant les rassemblements dans les lieux de culte.

Pendant la période d’état d’urgence sanitaire, le Conseil d’Etat a élaboré des considérants propres à cette pandémie afin notamment d’exposer le contexte législatif et réglementaire actuel. Citons par exemple le considérant suivant extrait d’une des ordonnances commentée :

« 2. L’émergence d’un nouveau coronavirus (covid-19), de caractère pathogène et particulièrement contagieux et sa propagation sur le territoire français ont conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, par plusieurs arrêtés à compter du 4 mars 2020, des mesures sur le fondement des dispositions de l’article L. 3131-1 du code de la santé publique. En particulier, par un arrêté du 14 mars 2020, un grand nombre d’établissements recevant du public ont été fermés au public, les rassemblements de plus de 100 personnes ont été interdits et l’accueil des enfants, élèves et étudiants dans les établissements les recevant et les établissements scolaires et universitaires a été suspendu. Puis, par un décret du 16 mars 2020 motivé par les circonstances exceptionnelles découlant de l’épidémie de covid-19, modifié par décret du 19 mars, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d’exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, à compter du 17 mars à 12h, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d’être ordonnées par le représentant de l’Etat dans le département. Le ministre des solidarités et de la santé a pris des mesures complémentaires par des plusieurs arrêtés successifs.

3. Par l’article 4 de la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, a été déclaré l’état d’urgence sanitaire pour une durée de deux mois sur l’ensemble du territoire national. Par un nouveau décret du 23 mars 2020 pris sur le fondement de l’article L. 3131-15 du code de la santé publique issu de la loi du 23 mars 2020, plusieurs fois modifié et complété depuis lors, le Premier ministre a réitéré les mesures précédemment ordonnées tout en leur apportant des précisions ou restrictions complémentaires. Leurs effets ont été prolongés en dernier lieu par décret du 14 avril 2020. Par un nouveau décret du 11 mai 2020, applicable les 11 et 12 mai 2020, le Premier ministre a modifié les mesures précédemment ordonnées par le décret du 23 mars 2020. Enfin, par un décret du 11 mai 2020, pris sur le fondement de la loi du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions, le Premier ministre a prescrit les nouvelles mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire ¹⁾CE 18 mai 2020 association Civitas et autres,req. n°s 440366, 440380, 440410, 440531, 440550, 440562, 440563, 440590 . Ce type de considérant a été pour la première fois développé dans l’ordonnance du Conseil d’Etat du 27 mars 2020, GISTI, DDE, SAF, CIMADE, CNB, req. n° 439720 : « L’émergence d’un nouveau coronavirus (covid-19), de caractère pathogène et particulièrement contagieux, a été qualifiée d’urgence de santé publique de portée internationale par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus à l’échelle mondiale a été très rapide et très large puisqu’à cette dernière date les cas de contamination signalés à l’OMS concernaient 118 pays et territoires, le nombre des cas constatés hors de Chine ayant été multiplié par 13 au cours des quinze jours précédents et le nombre de pays touchés ayant triplé dans le même temps. 5. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, par plusieurs arrêtés à compter du 4 mars 2020, des mesures de lutte contre la propagation du virus covid-19, sur le fondement des dispositions de l’article L. 3131-1 du code de la santé publique. En particulier, par un arrêté du 14 mars 2020, un grand nombre d’établissements recevant du public ont été fermés au public, les rassemblements de plus de 100 personnes ont été interdits et l’accueil des enfants dans les établissements les recevant et les établissements scolaires et universitaires a été suspendu. Puis, par un décret du 16 mars 2020 motivé par les circonstances exceptionnelles découlant de l’épidémie de covid-19, modifié par décret du 19 mars, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d’exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, à compter du 17 mars à 12h, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d’être ordonnées par le représentant de l’Etat dans le département. Le ministre des solidarités et de la santé a pris des mesures complémentaires par des arrêtés des 17, 19, 20, 21 mars 2020. 6. Par l’article 4 de la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, a été déclaré l’état d’urgence sanitaire pour une durée de deux mois sur l’ensemble du territoire national. Par un nouveau décret du 23 mars 2020 pris sur le fondement de l’article L. 3131-15 du code de la santé publique issu de la loi du 23 mars 2020, le Premier ministre, après avoir imparti l’observation de mesures d’hygiène et de distanciation sociale, a réitéré les mesures qu’il avait précédemment ordonnées tout en leur apportant des précisions ou restrictions complémentaires ». Ensuite modifié au grés des évolutions textuelles ».».

La Haute juridiction a également adapté ses considérants spécifiques concernant son office de juge des référés au titre de l’article L. 521-2 du code de justice administrative ²⁾Voir par exemple l’ordonnance du Conseil d’Etat du 22 mars 2020 syndicat Jeunes Médecins, req. n° 439674 commentée sur ce blog : https://www.adden-leblog.com/refus-du-conseil-detat-dordonner-le-confinement-total-de-la-population-et-injonction-au-gouvernement-de-preciser-la-portee-ou-de-reexaminer-certaines-des-derogations-au-confinement/.

En l’espèce, dans les deux ordonnances du 18 mai 2020 commentées, les requérants avaient saisi le Conseil d’Etat, en appel de décisions de rejet des tribunaux administratifs prises avant le déconfinement du 11 mai 2020.

Ces requêtes ont été complétées par des mémoires dans lesquels les requérants ont adapté, pour certains, leurs demandes aux nouvelles réglementations mises en places par les autorités publiques pour lutter contre la propagation du covid-19 notamment après le début du déconfinement.

        1. Sur la surveillance par drone

Les associations la Quadrature du net et la Ligue des droits de l’Homme ont demandé au juge des référés du Conseil d’Etat d’enjoindre au préfet de police de cesser d’utiliser le dispositif visant à capter des images par drones, les enregistrer, les transmettre et les exploiter aux fins de faire respecter les mesures de confinement en vigueur à Paris pendant la période d’état d’urgence sanitaire.

En effet, l’unité des moyens aériens de la préfecture de police a été engagée afin de surveiller le respect des mesures de confinement mises en place le 17 mars 2020.

15 drones étaient ainsi utilisés quotidiennement pour effectuer cette mission de police administrative.

Ces procédés ont continué d’être utilisés pour surveiller et contrôler la mise en œuvre du plan de déconfinement à compter du 11 mai 2020.

Le juge des référés du Conseil d’Etat constate que la condition d’urgence est remplie étant donné, d’une part, le nombre de personnes susceptibles de faire l’objet de ces mesures de surveillances et, d’autre part, leurs effets, la fréquence et le caractère répété de ces mesures.

Les requérants invoquaient une atteinte grave et manifestement illégale au droit au respect de la vie privée comprenant le droit à la protection des données personnelles et à la liberté d’aller et venir, reconnues comme des libertés fondamentales par la jurisprudence au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative.

Premièrement, le Conseil d’Etat rappelle que la finalité poursuivie par le procédé de surveillance à savoir :  la sécurité publique, est légitime dans les circonstances actuelles.

Deuxièmement, la Haute juridiction, explique que l’usage de ces drones, s’il est conforme à la note du 14 mai 2020 ³⁾Fiche technique de la direction de l’ordre public et de la circulation (DOPC) de la préfecture de police en date du 14 mai 2020 relative aux modalités d’engagement des drones lors de la surveillance du respect du confinement covid-19 dans Paris (transmise à l’audience mais non publiée)., ne constitue pas une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales invoquées.

Troisièmement, il est reconnu que le dispositif litigieux constitue un traitement des données à caractère personnel en ce que «  les appareils en cause qui sont dotés d’un zoom optique et qui peuvent voler à une distance inférieure à celle fixée par la note du 14 mai 2020 sont susceptibles de collecter des données identifiantes et ne comportent aucun dispositif technique de nature à éviter, dans tous les cas, que les informations collectées puissent conduire, au bénéfice d’un autre usage que celui actuellement pratiqué, à rendre les personnes auxquelles elles se rapportent identifiables ».

Dès lors, les drones utilisés par la préfecture de police relève du champ d’application de la directive du 27 avril 2016 et de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés qui sont applicables aux traitements compris dans le champ d’application de cette directive, lorsqu’ils sont mis en œuvre pour le compte de l’Etat, imposant notamment que l’autorisation soit prise par arrêté ou décret du ministre compétent après avis motivé et publié de la CNIL, ce qui n’a pas été le cas en l’espèce.

Au regard de ces éléments, le juge des référés considère que ;

« Compte tenu des risques d’un usage contraire aux règles de protection des données personnelles qu’elle comporte, la mise en œuvre, pour le compte de l’Etat, de ce traitement de données à caractère personnel sans l’intervention préalable d’un texte réglementaire en autorisant la création et en fixant les modalités d’utilisation devant obligatoirement être respectées ainsi que les garanties dont il doit être entouré caractérise une atteinte grave et manifestement illégale au droit au respect de la vie privée ».

En conséquence, il enjoint à l’Etat de cesser, dès la notification de l’ordonnance, d’utiliser ce dispositif pour surveiller le respect des mesures de sécurité sanitaire relative au déconfinement : « tant qu’il n’aura pas été remédié à l’atteinte caractérisée au point précédent, soit par l’intervention d’un texte réglementaire, pris après avis de la CNIL, autorisant, dans le respect des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 applicables aux traitements relevant du champ d’application de la directive du 27 avril 2016, la création d’un traitement de données à caractère personnel, soit en dotant les appareils utilisés par la préfecture de police de dispositifs techniques de nature à rendre impossible, quels que puissent en être les usages retenus, l’identification des personnes filmées ».

        2. Sur le rassemblement dans les lieux de culte

Des particuliers, dont certains résident en Moselle, un parti politique et des associations ont saisi le juge des référés du Conseil d’Etat de plusieurs requêtes et interventions qui ont été jointes puisqu’elles portaient toutes sur les modalités selon lesquelles peuvent être organisées les cérémonies religieuses, notamment dans les établissements de culte, durant la présente période d’état d’urgence sanitaire.

Les requérants invoquent, au soutien de leur demande, une atteinte manifestement grave et illégale à la liberté de culte.

Dans son ordonnance, le Conseil d’Etat rappelle que :

« La liberté du culte présente le caractère d’une liberté fondamentale. Telle

qu’elle est régie par la loi, cette liberté ne se limite pas au droit de tout individu d’exprimer les convictions religieuses de son choix dans le respect de l’ordre public. Elle comporte également, parmi ses composantes essentielles, le droit de participer collectivement, sous la même réserve, à des cérémonies, en particulier dans les lieux de culte. La liberté du culte doit, cependant, être conciliée avec l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé ».

Le Conseil d’Etat considère comme recevables les conclusions dirigées contre le décret n° 2020-548 du 11 mai 2020 qui dispose que :

« III. – Les établissements de culte, relevant du type V, sont autorisés à rester ouverts. Tout rassemblement ou réunion en leur sein est interdit. / Les cérémonies funéraires sont autorisées dans la limite de vingt personnes, y compris dans les lieux mentionnés à l’alinéa précédent » (article 10)

« Par dérogations aux dispositions des articles 3 et 7 à 15, le préfet de département peut, lorsque l’évolution de la situation sanitaire le justifie et aux seules fins de lutter contre la propagation du virus, prendre les mesures définies par les dispositions suivantes./(…) / C. – Interdire tout rassemblement ou réunion au sein des établissements de culte à l’exception des cérémonies funéraires dans la limite de vingt personnes » (article 27).

Le juge des référés juge ensuite que la condition d’urgence est remplie puisque « les fidèles ne peuvent ainsi participer à des cérémonies non funéraires qui s’y tiennent à huis clos que par le biais de retransmissions, y compris pour les importantes fêtes qui ont eu lieu au printemps dans les trois religions réunissant le plus grand nombre de fidèles en France ».

Concernant l’atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de culte du fait de l’interdiction de rassemblement dans les établissements de culte, hors cérémonie funéraire de moins de 20 personnes, le juge des référés du Conseil d’Etat estime, dans un premier temps, que les rassemblements cultuels en espace clos et restreints donnant lieu à des prières à haute voix et divers gestes de contact, exposent les participants à un risque de contamination élevé.

Dans un second temps, la Haute juridiction précise que le rassemblement religieux réunissant plus d’un millier de participants venus de toute la France en février dernier à Mulhouse avait contribué à la diffusion massive du virus mais que ce type de rassemblement n’était pas représentatif de l’ensemble des cérémonies de culte.

Le juge des référés du Conseil d’Etat estime toutefois que :

« les requérants sont fondés à soutenir, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur leurs autres moyens, que l’interdiction générale et absolue imposée par le III de l’article 10 du décret contesté, de tout rassemblement ou réunion dans les établissements de culte, sous la seule réserve des cérémonies funéraires pour lesquels la présence de vingt personnes est admise, présente, en l’état de l’instruction, alors que des mesures d’encadrement moins strictes sont possibles, notamment au regard de la tolérance des rassemblements de moins de 10 personnes dans les lieux publics, un caractère disproportionné au regard de l’objectif de préservation de la santé publique et constitue ainsi, eu égard au caractère essentiel de cette composante de la liberté de culte, une atteinte grave et manifestement illégale à cette dernière ».

En défense, le ministre de l’intérieur avait également soutenu à l’audience que des mesures complémentaires pourraient s’avérer nécessaires si les dispositions du décret litigieux étaient suspendues afin d’adapter les règles générales posées aux particularités des activités religieuses.

Etant donné qu’aucune alternative précise n’a cependant été proposée pour sauvegarder la liberté de culte, le juge des référés du Conseil d’Etat enjoint au Premier ministre de modifier : « (…) les dispositions du III de l’article 10 du décret n° 2020-548 du 11 mai 2020, en prenant les mesures strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu applicables en ce début de « déconfinement », pour encadrer les rassemblements et réunions dans les établissements de culte ».

Le Conseil d’Etat a fixé un délai de 8 jours à compter de la notification de la présente ordonnance, à l’Etat pour modifier le décret n° 2020-548 du 11 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire eu égard à la concertation requise avec les représentants des différents cultes.

Par un décret n° 2020-618 du 22 mai 2020, entré en vigueur le 23 mai 2020, le décret n° 2020-548 a ainsi été modifié :

« III. Les établissements de culte relevant du type V sont autorisés à recevoir du public dans le respect des dispositions qui leur sont applicables et dans des conditions de nature à permettre le respect des dispositions de l’article 1er.
Toute personne de onze ans ou plus qui accède ou demeure dans ces établissements porte un masque de protection répondant aux caractéristiques techniques fixées par l’arrêté conjoint des ministres chargés de la santé et du budget mentionné au K bis de l’article 278-0 bis du code général des impôts. L’obligation du port du masque ne fait pas obstacle à ce que celui-ci soit momentanément retiré pour l’accomplissement des rites qui le nécessitent.
Le gestionnaire du lieu de culte s’assure à tout moment, et en particulier lors de l’entrée et de la sortie de l’édifice, du respect des dispositions mentionnées au présent III.
Le préfet de département peut, après mise en demeure restée sans suite, interdire l’accueil du public dans les établissements de culte si les conditions de leur organisation ainsi que les contrôles mis en place ne sont pas de nature à garantir le respect des dispositions mentionnées au présent III ».

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